双链一体化背景下跨区域创新协同治理的制度重构研究

全球范围内创新链跟价值链的融合正加速发展，创新活动早已经突破了单一区域的地理界限，建立起跨区域分工协作的全新格局。在国内层面，区域创新资源的配置长期受到行政壁垒的限制，地方政府在创新政策的制定与执行过程中各自行事，使得创新要素难以在更大的范围中实现高效流动。创新链上游的基础研究与中游的技术转化往往分布于不同区域，价值链上的生产制造与市场应用又跨越多个行政辖区，双链在空间上的分离加剧了协同治理的复杂性。传统以单一行政区作为主体的治理模式已无法应对双链融合带来的跨域协同需求，从制度方面进行系统性重构，建立适配双链一体化趋势的协同治理规则模式，已然成为提高区域创新效能的重要命题。

一、双链融合背景下跨区域创新协同的制度困境

（一）行政区划分割对协同治理的制约

跨区域创新协同治理面临行政区划分割带来的结构性障碍。长期以来，创新政策的制定和资源配置主要以省级或市级行政区为基本单元，不同区域的科技规划和产业政策往往从本地利益出发，缺乏与相邻区域的有效衔接。在创新链的运行过程中，基础研究成果的产出地和技术应用的转化地常常不在同一行政辖区，而现有的科技管理体制尚未建立起跨辖区的统筹协调机制，导致科研立项和成果转化之间出现制度性断裂。在价值链层面，产品从研发设计到生产制造再到市场流通，涉及多个地区的政策管辖，不同地区在税收优惠和产业准入等方面的差异增加了企业跨区域布局的制度成本。现有的跨区域协调机构多以联席会议形式存在，缺乏实质性的决策权和执行力，往往停留在信息通报层面，难以推动具体的政策协同落地，制度供给与协同需求之间的落差持续扩大。

（二）创新要素跨域流动的规则缺位

创新要素的跨区域流动是双链融合的基础所在，现行制度模式却未能为这种流动给予充分的规则保障。在人才要素方面，各地人才评价标准存有差别，职称互认与社会保障跨区域接续等制度并不完善，致使高层次创新人才在区域间的合理流动面临现实阻碍。在数据要素方面，创新活动所产生的研发数据与产业数据分散于各地的信息系统中，不同区域的数据采集标准和接口规范并不统一，进而形成大量数据孤岛，阻碍了创新链上下游之间的信息贯通。在资金要素方面，跨区域的科技投资与风险资本流动缺少统一的监管规范，投融资活动的区域壁垒使得创新项目的融资成本有所提高。在技术要素方面，不同地区的知识产权保护力度与执法标准存在差异，技术成果在跨区域转移过程中的产权界定与收益分配缺乏明确的制度依据，抑制了技术供给方的转让意愿，要素规则的碎片化状况使得双链一体化所依赖的跨域资源流通在实践中面临诸多困难。

（三）利益分配失衡对协同动力的消解

跨区域创新协同治理的可持续运行有赖于公平合理的利益分配，而现行制度在这一环节存在明显短板。在双链一体化格局下，创新成果的产出往往是多个区域协同贡献的结果，但现有的政绩考核体系仍以行政区划为边界，创新收益的归属难以准确界定。承担基础研究的区域投入了大量科研资源，技术转化和产业化收益却主要归于应用端所在区域，投入与回报的空间错位使前端创新区域缺乏持续参与协同的动力。在税收层面，跨区域创新项目的税收贡献在不同辖区之间的分配缺乏制度化安排，容易引发地方政府之间的非合作博弈。部分区域因承担创新基础设施建设或生态保护功能而放弃了短期经济收益，但尚未获得与之匹配的补偿回报，这种投入与补偿之间的落差进一步削弱了相关区域参与跨域协同的意愿，协同治理的内生动力因此难以持续。

二、跨区域创新协同治理的制度重构路径

（一）多层级协同治理架构的组织重塑

制度重构的首要任务在于冲破单一行政主体治理的局限性，建立起纵向能够贯通且横向实现联动的组织模式。在纵向方面，应设立跨区域的最高决策机构，对区域间创新规划的衔接与重大事项的协调处置进行全面统筹，再向下延伸形成多层级的联动管理网络，让协同治理的决策链条一直延伸至基层执行环节。在横向方面，需打破不同行政区之间的组织隔阂，建立常态化的联合工作机制，设立实体化运行的协调办公室来负责日常对接与项目推进，同时出台跨行政区划的行动纲要推动政策联动。治理架构的重塑也需要引入多元治理主体，将行业组织和科研院所纳入协同治理模式，改变政府单一主导的局面。行业组织可以发挥信息汇集和标准制定的桥梁功能，科研院所可为治理决策提供专业支持，企业则依据市场需求参与创新资源的配置。G60科创走廊的实践显示，常态化工作制度和联合办公室的设立对推动政策落地有着直接作用，这一经验可为跨区域治理架构的设计提供参考。

（二）数据驱动的跨域规则体系建设

双链一体化要求创新数据在区域间实现安全有序的流动，制度重构必须为这一流动提供统一的规则框架。在规则制定层面，应当出台跨区域数据共享条例，对数据的权属归类和开放范围以及使用责任作出明确界定，为数据要素的跨域流通提供法律依据，同时配套财政和税收政策引导各地主动参与数据治理协作。在技术规范层面，需要建立统一的数据接口标准和质量控制体系，确保不同区域的信息系统能够实现互联互通，数据传输和存储过程应当嵌入数字签名和区块链存证等技术手段，保障数据流转的可追溯性和安全性。在法律适配层面，针对创新链中涉及的知识产权保护和数据主权等问题，可以采用模块化立法的方式，形成核心条款统一而具体附件可根据区域特点灵活调整的弹性法律框架，使规则体系既保持基本的统一性，又为区域差异化需求留出调适空间，制度性规则的缺位是当前数据孤岛现象的直接根源。

（三）贡献导向的动态利益协调机制

跨区域创新协同能否持续，关键在于利益分配是否合理。制度重构要建立动态利益协调机制，不能局限于传统行政指令模式。评估维度上，应建立贡献度量化框架，涉及技术投入与资源共享以及成果转化等关键环节，以此科学测算各参与区域在创新协同中的实际贡献，得出可比较与可验证的评估结果，兼顾经济效益与社会效益。收益分配维度，可以探索把参与方的创新投入转化为量化信用积分，用于抵扣特定税费或优先参与后续技术转化，平衡短期投入与长期回报。区域补偿维度，应依靠土地发展权交易、税收共享等市场化手段，建立飞地经济的契约化治理框架，让承担基础研究或生态保护功能的区域得到合理经济补偿，消除地方政府间非合作博弈的动机。现有利益分配制度多以静态转移支付为主，对各方贡献动态变化反应不足，推动跨域协同从被动应付变为主动参与，制度方面需持续进行机制设计。

三、跨区域创新协同制度重构的运行保障

（一）法治化框架下的权责界定

跨区域创新协同治理的制度重构，需要法律层面的明确授权和责任划分作为基本前提。在立法推进上，建议由省级人大常委会启动地方性法规的修订程序，在相关管理办法中增设跨区域创新协同治理专章，对协同治理机构的法律地位和职权范围以及争议处置程序作出规定，为各类主体的行为提供明确的制度依据。在权责划分上，需要将基础研究阶段的政府统筹职能和产品开发阶段的企业主导权写入制度文本，避免因权责模糊导致的推诿现象，也避免行政力量对市场机制的过度干预。在争议化解上，应当建立府际争议的法治化调解制度，将协同治理中的冲突协调规则从行政惯例上升为具有法律约束力的规程，降低跨区域协同中的交易成本。目前部分地区已在探索建立跨区域仲裁和调解机制，但多数停留在协议层面，缺乏正式的法律效力，制度化程度仍然有限，这是下一阶段立法工作需要重点突破的方向。

（二）要素市场化配置的制度创新

创新要素的高效流动是双链一体化的核心诉求，制度创新应当着力消除要素跨域配置中的制度障碍。在人才要素配置上，需要推动建立跨区域统一的人才评价标准，构建涵盖技术能力和学术贡献以及社会影响等多个维度的评估体系，通过引入学术共同体听证等方式识别跨学科合作中那些难以量化的贡献，避免单一数量指标对创新人才多元价值的遮蔽。在技术要素配置上，应当建立跨区域的技术供需对接平台，在基础研究阶段强化政府的资源统筹功能，在技术应用阶段赋予企业更多的主导权，实现科技需求与创新主体的精准匹配。在数据要素配置上，可以设立首席数据官等跨部门统筹职位，将数据治理提升至战略决策层面，突破传统职能分割对数据资源配置效率的限制。在资金要素配置上，应当探索建立跨区域的科技投资风险共担机制，通过联合基金和股权合作等方式引导资本向创新协同项目集聚，弥补单一区域财政投入能力的不足。

（三）绩效导向的协同评估体系

制度重构的实效需要通过科学的评估体系加以检验，推动治理机制在运行中持续优化。设计指标时需要将协同创新产出与要素流动效率以及参与主体满意度等都放进评估框架，改变以前只看重经济增长单一指标的考核方式，建立含生态价值核算的政绩评估模式，重新设定指标权重，以此达成生态保护与经济发展的激励相容；在评估运行上，要建立定期体检和动态监测相结合的工作机制，持续追踪跨区域创新协同的进展状况，及时找出制度运行里的偏差并启动纠偏程序；在结果运用上，评估结论要和资源配置与政策调整建立关联，明确制度执行不力环节的问责路径，让绩效杠杆切实起到推动治理效能提高的作用；在路径演进上，应从国内改革试点到区域间规则对接，逐渐积累治理经验，推动制度在实践检验中迭代完善，形成有区域特色的协同治理方案。

四、结语

双链一体化背景下跨区域创新协同治理的制度重构，本质上是通过法律授权明确权责边界，通过组织重塑打破行政壁垒，通过利益机制平衡各方诉求，通过规则建设保障要素流动，从而推动创新资源在更大空间范围内实现高效配置。制度重构不是一次性的顶层设计，而是一个随双链融合进程不断调适的过程。面对全球创新竞争格局的变化，跨区域创新协同治理的制度建设所承载的使命，既是激发区域创新活力，也是提升国家创新体系的整体效能。当前各区域在探索协同治理方面已积累了一定的实践经验，下一步的关键在于将分散的试点成果转化为系统性的制度安排，使跨区域创新协同从局部探索走向常态化运行。

【程跃系广西大学公共管理学院副教授；本文系国家自然科学基金资助项目“公共治理视阈下跨区域合作创新网络多主体协同发展机制研究”（项目编号：72164002）;广西哲学社会科学规划研究课题一般项目”战略性新兴产业驱动视角下广西新质生产力培育机制及路径研究” （项目编号：25KXF284）】