来源：改革网作者：司凤宇时间：2026-07-23
一、问题提出：纠纷总量持续攀升，诉前分流效能存在短板
当前全国涉法涉诉纠纷年均增幅约10%，矛盾上行态势长期存在。以营口市法院数据为样本，2024年全市法院受理各类案件65710件，2025年受案量增至76110件，同比提升15.83%；2026年上半年受案44578件，预计全年等效受案规模约89156件，较2025年全年增长17.14%，司法办案承载压力持续加大。从诉前调解运行质效看，全市法院2024年委托诉前调解18503件，2025年委托调解19912件，2026年上半年委托调解9105件，预计全年等效委托调解规模约 18210 件；诉前调解成功率常年维持在37%左右，整体化解成效波动明显，前端过滤纠纷的作用未能充分释放，难以对冲案件持续增长带来的司法供需矛盾，“案多人少”结构性矛盾日益凸显。在此背景下，构建刚性诉前调解机制，破解案件增量扩张与司法资源有限之间的突出矛盾，具备鲜明现实必要性与制度实施基础。
二、建立刚性诉前调解可行性分析
1、文化传统与现实国情的迫切需要。
“调处息争、无讼是求”是我国传承千年的法治智慧。相较于西方国家的诉讼中心主义，我国一直以“无讼”作为治理的最高追求，而本文所探讨的诉前调解，指的是当事人向法院提起诉讼后，在正式立案前由法院主导或参与的调解活动。构建刚性诉前调解制度，将符合诉前调解的案件强制性开展诉前调解，通过诉前调解可以化解的案件不必进入诉讼程序，调解协议经过司法确认程序获得强制执行力，诉前调解不成的案件再依法受案办理。刚性诉前调解制度，只是在程序上具有刚性和强制性，并不损害当事人实体诉讼权利，当事人经调解可以自主决定是否达成和解协议，遵从当事人意思自治原则。刚性诉前调解制度既符合中国传统文化“以和为贵”的处事理念，亦是高效分流案件，缓和案件井喷式扑向办案一线的制度保障，是柔性解决争端的化解机制。
2、离婚调解前置程序的制度探索。
《中华人民共和国民法典》第一千零七十九条第2款规定：人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如果感情确已破裂，调解无效的，应当准予离婚。依据本条规定，夫妻双方提起诉讼离婚时，未经调解的不得直接判决离婚。离婚调解前置程序的设立根植于婚姻身份关系既是人身关系亦是财产关系，还涉及子女关系及子女利益，具有高度复杂性。离婚调解前置程序的设立是我国适度限制离婚的传统理念的投射，也彰显了司法的谦抑性，即诉讼不是争议解决的唯一程序，而应该是最后程序。区别于普通财产诉讼的对抗审理模式，离婚调解前置制度承载多重价值：以程序缓冲防范冲动离婚，维护家庭秩序；依托合意机制实质性化解家事争议，降低当事人诉累；优先保护未成年人利益与当事人隐私；优化司法资源配置，柔性调处家庭矛盾，实现离婚自由保障与婚姻家庭稳定之间的价值平衡。离婚调解前置程序的实践价值也为刚性诉前调解制度的设立提供了前期实践基础。
3、“枫桥经验”和多元化纠纷解决机制的国策基础。
从抗战时期的“马锡五审判方式”到新时代“枫桥经验”，人民调解作为一种非诉纠纷争议解决方式，积累了丰富的实践经验。多元化纠纷解决机制是“枫桥经验”法治化、制度化载体，是我国特有的原生法律制度。该制度立足于诉源治理与预防性法治理念，统筹自治、法治、德治融合，搭建人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、诉讼有机衔接的分层解纷体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。刚性诉前调解制度，正是贯彻落实多元化纠纷解决机制在诉讼程序中的重要载体。将可以强制调解的案件通过人民调解组织进行实质调解，法院居中指导的双轨模式，可以最大程度地修复社会关系、降低诉讼压力，实现矛盾实时化解，维护实体正义。
三、建立刚性诉前调解制度的建议
1、可适用刚性诉前调解案件类型。
民事案件纷繁复杂，不能简单地“一刀切”地全部强制进行诉前调解，要针对不同的案件类型和诉讼程序分类探索。2017年，最高人民法院出台《关于民商案件繁简分流和调解速裁操作规程》，规定了九种于立案后、开庭前先行调解更适宜的纠纷类型。分别是：家事纠纷、相邻关系纠纷、劳动争议纠纷、交通事故赔偿纠纷、医疗纠纷、物业纠纷、消费者权益纠纷、小额债务纠纷和申请撤销劳动争议仲裁裁决纠纷。这九类纠纷，或依附于人身关系，或依附于伦理关系，或是小数额的财产关系，先行调解更有利于缓和社会关系，提高诉讼效率，节约诉讼资源。因此，笔者建议以上述九种案件类型为试点，推行刚性先行调解。未经先行调解径行向法院提请立案的，人民法院应当将案件移交人民调解室或委托人民调解组织进行调解，调解不成的，再予以立案审理。拒绝调解的，应驳回立案申请。
2、建立正向激励和考核机制。
“无规矩不成方圆”。正向激励不足，会降低人民调解员、调解组织及相关从业人员的履职积极性。一方面要健全正向激励保障体系，适度提高公益调解、法律援助办案补贴标准，将诉前调解化解率纳入法院、司法所、调解组织评优评先指标范畴，对调解实绩突出的机构、调解员予以专项表彰，激发调解队伍工作主动性。另一方面建立刚性考核追责体系，对履职缺位、消极应付、推诿分流案件的单位及相关责任人，采取约谈提醒、书面通报、行业限制分级惩戒措施，以刚性考核推动调解责任落地落实。
3、加强调解人员专业队伍建设。
提升诉前调解质效，核心在于打造稳定专业的调解人才队伍。要配齐专职调解员，吸纳资深律师、法律援助律师驻点调解中心；分领域组建涉企商事、知识产权、劳动争议专业化调解专班，统筹落实调解场地、专项工作经费等基础保障。同步规范调解员选任标准、任职期限、换届退出等全流程管理规范。建立内部规范管控与外部人大监督并行机制。对内细化调解组织人员配置、办案流程、档案管理、回避制度等内部规范；对外定期向人大常委会专题汇报诉前调解工作推进情况，常态化接受人大监察司法委、各级人大代表专项视察、案卷评查、履职评议，通过内外联动监督，推动调解队伍规范化、专业化建设提质增效。（营口市人民代表大会监察和司法委员会 司凤宇）