生态安全法治保障体系的逻辑架构与制度完善研究

在生态文明建设不断推进的过程中，生态安全已经成为国家安全体系的重要组成，而法治建设又是保证生态安全的重中之重。生态环境治理具有整体性、风险性、公共性等特点，传统的治理模式不能适应新时代生态保护的多元化需求。破解传统治理短板、补齐制度约束缺位，亟需依托完备的制度规范筑牢治理根基，而法治正是制度化落地的核心载体，因此生态安全法治体系形成与发展依靠清晰的内在逻辑支撑、逐层递进的规范架构来落地运行。立足价值导向、治理思维、治理格局梳理法治体系的生成逻辑，从宪法、法律、规章维度拆解分层架构，围绕治理全流程完善配套制度机制，可以有效地弥补目前生态法治建设的薄弱环节，持续提高生态治理法治化、规范化水平，为区域生态稳定和可持续发展提供坚实的法治保障。

一、生态安全法治体系的逻辑生成

生态法益优先的价值位阶确立。生态法益是生态安全法治建设的价值内核，确定各种利益的优先次序是建立法治体系的前提。在以往的发展模式中，经济发展利益始终占据主导地位，生态环境保护常常被放在资源开发、产业建设等发展行为之后，造成植被破坏、水体污染、生态退化等各类问题，威胁到区域生态安全。随着生态保护理念不断升级，生态公共利益的重要性被重新认识，即生态环境是公共资源，与社会整体发展、民众长远福祉有着直接联系，具有优先于短期经济利益的性质。生态法益优先的价值排序，重新界定了发展与保护的平衡关系，确定了生态安全不可突破的底线要求，给各类生态法治规范的制定、修订和落实提供了根本的价值引领，使得生态治理的各项制度创建能始终朝着生态保护的核心目的出发。

风险预防导向的治理思维转型。传统的生态治理大多采用事后整治修复的方式，即在生态破坏、环境污染问题发生之后才进行整改治理，具有明显的滞后性。同时，生态系统修复周期长、脆弱性大，一旦遭到不可逆的破坏，就会需要大量的治理成本，并且还会对区域生态稳定造成长期影响。新时代生态安全治理逐渐改变了固有的思维模式，形成了风险预防的前置治理观念，把治理重点从末端整治转移到源头防控上。以云南洱海流域治理为例，通过创建水质监测预警系统，对农业面源污染、生活污水排放实施实时数据剖析，提早察觉富营养化危险区域。在此基础上划定禁养区、限养区，严格控制流域内开发建设活动，在生态问题出现之前就采取干预措施。由末端治理转向源头控制，有效遏制了洱海水质变坏的趋势，给高原湖泊生态安全屏障的创建提供了可仿效的治理范例。思维转变能够深入到生态法治建设的全过程，使各种法律制度更加重视事前预测、风险排查、隐患控制，提前规避可能产生的生态风险，减少生态破坏事件的发生。这种治理思维的更新，给生态安全法治体系的科学化、长效化创建赋予了关键支撑，切实加强了生态安全保障的主动性、前瞻性。

多元共治格局的法理基础奠定。生态安全治理是典型的公共事务，覆盖面广、涉及主体多、治理链条长，但传统的治理模式主体单一、力量薄弱，容易造成监管盲区、治理力度不够等状况，不能适应复杂的生态治理需求。而生态安全法治体系在发展过程中，逐渐确定了政府、企业、社会组织、公众等多元主体参与生态治理的合法性与必要性，承认多元主体参与生态治理的合法性。同时，通过从法理上对各种主体的参与权、责任界线和参与方式做出界定，冲破了单一治理格局的束缚，为多方力量协同参与生态保护、生态监管、生态修复工作打下了结实的法理根基。例如，浙江省在钱塘江流域生态治理中，政府通过制定生态保护规划、监管标准，明确了企业承担污染治理主体责任，环保组织参与监督和第三方评估，公众通过“民间河长”等机制参与日常巡查。在此基础上，建立流域生态保护补偿机制和跨部门联席会议制度，把多元主体的力量整合成一个系统化的治理网络。这种多元共治的格局，能把社会治理资源有效整合，弥补行政监管的不足，创建起全民参与、全域覆盖的生态法治治理模式。

二、生态安全法治规范的分层架构

宪法层面根本原则的统领性宣示。宪法是国家的根本大法，为生态安全法治建设提供顶层指导和根本遵循，具有很强的统领性和权威性。宪法中有关生态环境保护、自然资源合理利用、生态文明建设等原则性规定，确立了生态保护在国家治理体系中法定的地位，为下位各类生态法律法规的制定提供了基本依据。宪法层面的规范不涉及具体的治理细则，主要是对国家推进生态保护、维护生态安全的法定责任进行价值定位和原则宣示，确定生态法治建设的大方向。所有的生态领域专项法律、行政法规、地方规章都必须严格依照宪法的基本原则来执行，不得违背生态保护的总体方向。顶层原则的统领架构，能保证全国生态安全法治建设的统一性、规范性、权威性，为整个法治体系的制度根基打下基础。

法律层面专项领域的骨架性构建。在宪法顶层原则的指引下，各种生态领域的专项法律成为生态安全法治体系的骨架，形成一个系统的制度主体架构。就大气、水体、土壤、森林、湿地、生物多样性等各个生态领域而言，国家颁布相应的专项法律，对各个领域的保护标准、管控要求、开发规范以及治理准则作出规定。同时，通过专项法律细化宪法原则的具体内容，根据不同的生态要素保护需求，制定出相应的治理规则，实现生态治理的全覆盖，填补顶层制度的实操空白。专项法律对各种违法行为的基本界定标准和处理原则作出规定，规范生态治理的主要流程，为执法监管、纠纷处理、责任追究提供了直接的法律依据。多领域专项法律互相衔接、互相补充，形成了层次分明、覆盖全面的生态法治主体结构。

规章层面实施规则的协同性配套。各类部门规章、地方政府规章是底层配套制度，起到细化落地、精准适配的作用，从而实现法治体系的协同完善。专项法律大多为原则性、框架性的规定，内容比较宏观，不能适应各个地区、各个场景的具体治理需要。而规章层面的制度以地方生态特点、行业发展实际为立足点，对具体实施标准、操作流程、管控细则进行细化，把抽象的法律条文转化为可以落地、可以执行的治理规范。例如，四川省为了落实《长江保护法》，根据省内金沙江、岷江等流域生态实际，出台了相应的配套地方政府规章。该规章对沿岸工矿企业排污标准、农业面源管控措施、河道采砂操作流程进行了细化，并对各部门执法衔接程序进行了规定，将法律的框架性要求转化为了可以量化的、可以执行的细则，弥补了上位法在基层操作层面的空白，实现了顶层立法和地方实践的协同。各类基层配套规章与上位法律、宪法原则保持高度一致，形成上下贯通、层层衔接、协同互补的规范体系，能保证生态安全法治制度可以准确落地、高效实施。

三、生态安全法治效能的制度完善

源头严防的准入审批机制健全。源头防控是守住生态安全底线的重要环节，完善准入审批机制可以从源头上减少生态破坏的风险，为生态治理打下基础。目前部分区域的项目审批程序不严格，部分高风险开发项目准入筛查不细致，容易给生态环境带来潜在隐患。而健全源头准入审批机制，就是要细化各类开发建设项目的生态评估标准，把生态影响评价作为项目审批的前置必备环节，严格核查项目建设对区域生态系统的影响，控制高耗能、高污染、高破坏项目的落地。以黑龙江省饶河县为例，该地区属于三江平原湿地生态屏障区，某矿产开发企业申请在挠力河国家级自然保护区外围建设选矿厂。生态环境部门把生态影响评价当作前置的必备环节来严格审查，按照分区管控单元准入清单判定项目处于生态敏感缓冲区、污染治理成本过高并破坏湿地完整性，依照“三线一单”不予通过环评审批，成功阻止了高污染、高破坏项目的落地，守住了生态安全底线。同时，规范审批流程，落实审批主体责任，杜绝违规审批、简化流程等现象的发生，用标准化、严格化的准入控制，从源头上防止了生态风险的发生，实现了生态安全前置保护。

过程严管的动态监测手段创新。常态化过程监管是保证生态安全稳定的中心措施，可以及时发现和处理各种生态问题，防止小隐患变成大风险。创新过程严管的动态监测手段就是要整合现有的监测资源，依靠卫星遥感、物联网、大数据等技术搭建起全域一体化的生态监测网络，对重点生态功能区、生态风险点进行全天候的动态感知，并打破各个部门之间的监测数据壁垒，创建起生态数据共享和实时分析体系，对于监测到的异常生态指标及时发出预警，从而让生态风险点得以尽早地被发现并得到及时的处理。同时，配套建立日常巡检和随机抽查相结合的监管机制，把动态监测数据同现场检查相衔接，保证监测结果可以及时用于监管执法，对生态开发利用行为实施全过程、全方位的管控，牢牢守住生态安全过程中的每一道关口。此外，通过开发手机应用程序，让户外活动者、当地居民随时随地上传发现的非法排污、违规建设、植被破坏等生态异常现象，作为专业监测的有力补充。动态监测手段的革新，把过程监管由“事后发现”变为“实时感知”，由“抽样检查”变为“全覆盖监控”，为及时发现并处置问题提供了技术支撑。

后果严惩的责任追究体系强化。以往的生态治理存在着违法成本低、责任不明晰、追责不到位等弊端，一些主体有侥幸心理，违法开发、破坏生态的现象时有发生。而严格的追责制度是震慑生态违法行为、维护生态法治权威的重要保证，可以有效遏制各种生态破坏的乱象。强化后果严惩的责任追究体系，首先要清晰界定不同主体的生态安全责任，明确党委、政府、部门、企业以及个人各自的生态责任边界。其次要加大生态违法行为的处罚力度，提高生态违法的经济成本，落实生态损害赔偿制度，要求违法主体承担生态修复、损害赔偿等责任，对情节严重的生态违法行为依法追究刑事责任，真正让法律成为不可触碰的红线。同时，健全终身追责机制，对任期内违规决策造成生态破坏的领导干部，无论是否已经调离、提拔或者退休，都要严格追究责任，从根源上遏制以牺牲生态换取短期利益的错误发展观，通过严密有力的责任追究，为生态安全筑牢法治底线。通过完善追责闭环机制，能够健全事后整改、生态修复、全程督办流程，用刚性追责约束各个主体的行为，筑牢生态安全法治底线。

生态安全法治保障体系的创建，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。通过确立生态法益优先的价值取向，创建宪法引领、法律支撑、规章配套的规范体系，完善源头严防、过程严管、后果严惩的执行机制，能使生态保护由政策推动转变为法治推动。这一过程既给美丽中国建设筑起了制度屏障，又给全球生态治理贡献出了中国的智慧和法治方案。

（作者叶勇飞系浙江大学光华法学院副研究员）