□ 中国发展改革报社 季晓莉

“深化人民城市建设实践，探索超大城市治理新路。”《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》（以下简称《方案》）提出，未来浦东新区将探索超大城市治理之路。本报记者就相关问题采访了中国交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。

记者：从区域经济发展的角度出发，本次浦东新区的综合改革试点方案，除了上海，能不能辐射更大的长三角地区，能带来哪些协同发展的机遇？它的改革对于其他地区的新区来说，未来可以借鉴的有哪些方面？

陆铭：《方案》有几点可能对其他地方产生溢出或辐射效应。

首先，从城市发展的形态来讲，如果浦东能够率先突破既有的城市人口增长，就需要增加建设用地，将更多非基本农田转化为建设用地，下放审批权限，更灵活地应对人口增长和产业发展带来的土地需求。这样关于城市建设用地管理的改革可以复制推广，这一实践特别有利于人口增长特别多的大城市在郊区增加建设用地。进一步看，可以形成中心城市与周边中小城市一体化的都市圈发展态势，产生带动作用。

其次是对外开放。本次《方案》里有关于外籍人士在国内作为企业法人和参与科研项目等内容，这有利于提高浦东的创新能力，而且本身并不难做，从制度层面讲也是可复制、可推广的。如果浦东新区在科创方面有所进步，也能辐射周边其他地区的相关产业，例如拉动产业链下游的制造业。

还有人口方面，政策里提到要加快户籍制度改革和调整，调整完善积分落户制度，公共服务按常住人口来配置。在当前全国范围内加大户籍制度改革的态势下，这些做法也可以在其他特大和超大城市加快推进复制。

记者：据您观察，浦东新区的城镇化现状如何、农村的资源要素市场化发展现状如何，《方案》提出的目标与目前实施的政策之间差距在哪里？浦东在这些方面如何成为全国改革的典范？

陆铭：整体来讲，中国一些大城市执行传统的城市规划和建设用地供应制度，以行政管辖区域来进行规划和建设及土地供应，土地供应受到很多指标的限制，一些农田变成建设用地需要中央审批。因此，出现了一线城市事实上还保留了不少农田，但同时建设用地供应不足，甚至有些项目因为没有建设用地指标而无法落地，同时房价高昂的现象。

与此同时，城市还有不少已经建设的轨道交通网连接中心城区和周边郊区。在浦东境内，从陆家嘴往临港新城方向出发，可以看到轨道交通沿线存在大量农田，土地利用效率不够高，甚至出现了从轨道站点一出来就是农田的现象。这对于发挥轨道交通站点周边土地作用、集聚发展产业和居住功能不利。当前浦东在一定程度上还是存在这样的现象，与改革目标之间是有差距的。

本次《方案》提出，要将下放非基本农田之外的农田转化为建设用地的审批权，这就有利于在人口增长较多、产业发展态势较强、地理位置较好的地区灵活应对经济发展所需，增加城市建设用地。如果能推广到深圳和上海其他区县，甚至北京、广州，这对于大城市增加经济和人口承载力，形成经济发展增长极就会更加有利。

记者：未来浦东新区要发展成为超级大城市，区域综合治理体系还有哪些方面需要完善？

陆铭：我认为最需要完善的是城市发展如何定位，以及相应政策如何与定位相匹配。浦东新区实际上是上海市的一部分，也是上海跟毗邻地区一体化发展的潜在都市圈的一部分。因此，浦东新区的发展要放在整个上海和上海都市圈的视野之下，而整个上海和上海都市圈的发展又需要放在全国甚至全世界的格局下去谋划。人口、土地、基础设施、公共服务等方方面面都需要加强为城市功能定位服务。

浦东新区需要引领全国的更高水平开放，但一部分事权不在浦东，也会对浦东敢做前人未做之事，在一些地方形成具有突破性的引领国家更高水平改革开放的举措和经验形成制约。我认为，有些事权需要根据改革实际需要来进行下放，或者要加强中央的协调工作。

记者：浦东新区此次继续深化改革试点，您认为《方案》实施后有可能打破目前中国对外开放的“天花板”的关键点有哪些？

陆铭：在生产要素方面，最为重要的突破就是户籍制度和积分落户制度加快改革，面向常住人口来提供公共服务。这一点有些一线城市基本上还没有做到，如果浦东能够率先做到，就是一个重大突破。

在开放方面，《方案》提出，对于外籍人士在中国境内担任企业法人和参与一些科研项目提供便利，这是一个重大突破。还有在支持资产管理行业依法合规畅通境内外资金投资渠道等金融改革领域、在涉外商事纠纷解决机制领域、在探索建立安全便利的数据流动机制领域、在完善知识产权市场化定价和跨区域交易机制等领域提出的改革措施，都是有突破性的。

在对内改革方面，特别值得一提的亮点是政府绩效考核制度的变化，特别是把政府履约守诺服务纳入政府绩效评价体系，也是有突破性和引领性的。

在产业开放方面，有序放宽电信服务、医疗健康等服务消费市场外资准入限制，通过国际化办学增加对多元教育需求的供应能力，如果能够做到的话，也是有突破性和引领性的。