本报记者回访全国首个“镇改市”浙江龙港

浙江最年轻的城市 每一步都刻着改革印记

□中国发展改革报社记者 付朝欢

龙港市，浙江省辖县级市，由温州市代管，撤镇设市已经4年有余。自1984年建镇以来，龙港历经从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到撤镇设市三次历史性跨越，每一步都刻着鲜明的改革印记。

在过去30多年时间里，龙港人一直怀着“城市梦”。当地人回忆，2019年8月30日，当撤镇设市的新闻播出的那一刻，龙港沸腾了，夜晚鞭炮像振奋的鼓点，礼花点亮希望，街巷人流涌动。9月25日，龙港市正式挂牌，成为浙江最年轻的城市。

龙港撤镇设市改革具有首创性，无先例可循、无路径可依、无现成模式可搬，肩负着为全国改革探路的重大使命。本报记者曾于2020年和2021年两次赴龙港调研采访撤镇设市改革。今年是改革开放45周年，也是习近平总书记在浙江工作期间视察龙港并指出“‘龙港现象’值得进一步关注和研究”20周年。值此之际，记者对龙港进行了回访，看看设市4年来，龙港改革是否达到预期，提供了哪些经验，还有什么样的难题需要加快破解。

撤镇设市破解“小马拉大车”困局

“龙港现象”，作为当年闻名遐迩“温州模式”的有机组成部分，载入改革史册。浙江省政府咨询委员会学术委员会副主任蒋泰维说：“几十年来，吃改革饭、走改革路就是龙港的独到之处和‘看家本领’，这也是‘龙港现象’的本质特征之一。”

龙港原本是温州市苍南县方岩下村的渡头，附近有5个小渔村，1983年10月被批准建镇，隶属苍南县。1984年，龙港在全国率先推出土地有偿使用和户籍制度改革，掀起了农民造城的旋风。“做城里人”——众多进城农民的梦想，就这样被激发。

农民进城带动区域经济能量快速集聚，人口规模快速增长。1994年，建镇10年的龙港，发展成有13.5万户籍人口的特大镇，当时综合经济实力在全国亿元镇中排名第17位。但是，镇政府的权责配置与当地经济社会发展需求之间的矛盾，束缚了龙港发展的活力和潜力，“小马拉大车”的体制机制问题也凸显出来。

因改革而兴的龙港持续走在改革的路上。从1995年开始，为破解“成长的烦恼”，龙港先后进行了小城镇综合改革试点、强镇扩权试点、小城市培育试点等，但却很难从根本上摆脱体制羁绊，反而陷入权力收放循环的怪圈。一些专家认为，特大镇要获得更大自主权，仅靠县级政府放权并不能真正解决问题，必须通过制度的变革将放权固化下来。

转机发生在2014年底。龙港被列为全国首批国家新型城镇化综合试点后，当时已拥有38万常住人口的龙港，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，开始探索不走升格、翻牌、大幅度增加管理人员之路的特大镇设市改革，再写创新史，取得实质性进展。

2019年8月16日，经国务院批准，民政部复函浙江省人民政府，同意龙港撤镇设市。

重塑性推进“大部制、扁平化”改革

其实，自从上世纪末以来，国家对行政区划调整一直非常谨慎，原因在于不可避免会大幅度增加行政成本。

记者在采访中了解到，龙港设市以来改革的主要成效体现在机构最大限度精简，通过制度重塑、机制创新和数字赋能，实现党政机关行政编制不增加，县级部门力量直接下沉到村居，形成了扁平化的管理架构。

如何以40%的行政资源，承接100%的行政管理职能，服务好46.94万常住人口？龙港市委书记何宗静表示，设市以来，龙港在严控机构、人员编制前提下，对“大部制、扁平化”体制机制进行系统性、集成化变革重塑，走出了“小政府、大服务”的高效运转新路子。总结起来就是：“不建机构建机制、不坐机关坐社区、不靠编制靠智治”。

据了解，龙港按照“党政机构合一、职能相近部门合并、打破上下对口”的原则，把41个镇级机构，整合为6个党委机构、9个政府部门、1个群团部门。

走进龙港市经济发展局，每间办公室门口看不见科室的牌子，取而代之的是一个个“模块”。龙港市经济发展局统筹设置11个模块、43个业务组。将“模块”作为部门基本运行单元，实施跨科室职能重塑，以此提高行政效率，破解“人少事多”难题。

龙港市是全国第一个，也是目前唯一一个不设乡镇和街道的新型县级市。今年9月25日，《龙港市社区治理条例》正式施行，这也是全国唯一一部规范“市管社区”的地方性法规。

市管社区，怎么管？龙港探索构建了基层治理新模式。其中比较突出的做法有：市领导和部门与社区责任捆绑，实现“挂钩服务”；465名机关干部“不坐机关坐社区”落实下沉服务，让基层矛盾就地解决；推动社区自治组织、企业、乡贤、志愿者等社会力量的“多元共治”。这些都在《龙港市社区治理条例》中有所体现。

业内人士指出，龙港大部制新型组织架构和管理体制，尽管在磨合后运转较为平顺，还是碰到一些现实困难，例如机构设置与履职要求还难以有效匹配，多元共治面临挑战，权力与运行如何监督等。

高质量续写“龙港现象”后半篇文章

在今年10月举行的龙港市城市发展大会上，龙港市委提出“城市合伙人”的概念，希望有更多青年才俊、有识之士加入这座“农民城”“改革城”的城市接续发展中。

龙港市委宣传统战部部长南阁解释说，“之所以提出‘合伙人’概念，源于龙港发展的特质。上世纪80年代，在‘地不分东西，人不分南北，谁投资谁受益，谁出钱谁建房，鼓励进城，共同开发’口号的号召下，第一座‘农民城’由此诞生。如今，我们就是要吸引更多的创业创新者成为龙港的‘新合伙人’，共享改革红利，成就青春梦想。”

“龙港的每一步都刻着改革印记，龙港始终以‘探路者’的姿态行进在中国改革开放的最前沿。”何宗静说，“龙港现象”背后，是“敢闯敢试、创新创业、重理重义、开明开放”的城市品质。

何宗静表示，龙港连续两年“新春第一会”聚焦优化营商环境，每季度召开企业家座谈会，创新成立县级企业服务中心，迭代深化“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”集成改革，做到“随叫随到、不叫不到、说到做到、服务周到”。

数据显示，撤镇设市以来，龙港市累计招引落地项目70个，总投资473.98亿元，10亿元以上项目15个，其中50亿元以上项目2个。

“改革是龙港的使命和任务，同样龙港要想赶超发展，也必须要靠改革，所以改革也是必由之路。”何宗静说，截至目前，龙港已经承接了5个国家级、30项省级的改革试点，其中7项改革经验先后获得了国家部委的推广。

但正如龙港建镇初始的主要推动者、时任镇委书记陈定模所言，“改革从来就不是一帆风顺、一蹴而就的。”中国城市和小城镇改革发展中心专家认为，龙港设市以来改革取得了明显成效，也出现了一些制度摩擦和转型阵痛，需要持续深化改革、不断完善制度来破解。要继续支持鼓励龙港大胆创新、勇于开拓，为我国特大镇有序设市，发展新生城市，提供可复制可推广的经验。