□本报记者成静

近年来，随着海洋开发利用的深度和广度不断拓展，近海传统和新兴海洋产业用海需求持续增大，海域空间资源的稀缺性日益凸显，海域空间的立体开发和综合利用的现实需求迫切。为充分发挥海域资源效益，缓解行业用海矛盾，逐步完善海域资产产权制度，自然资源部近日印发了《关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》（以下简称《通知》）。

自然资源部海域海岛管理司司长高忠文表示，《通知》的印发，是深化海域物权制度建设的一次有益探索，将推动海域管理模式从“平面”向“立体”、从“二维”向“三维”的转变，对于促进海域资源节约集约利用和有效保护、推动海洋经济高质量发展、加强海洋生态文明建设具有重要意义。

高忠文介绍，《通知》就准确把握海域立体分层设权工作提出了三方面总体要求。

一是坚持依法依规、稳妥有序。各地要以有关法律法规为依据，综合考虑社会发展水平和管理工作需要，有序推进海域立体分层设权工作，有效保障海域使用权人合法权益。

二是坚持节约集约、生态优先。以海洋资源环境承载力为基础，统筹兼顾海域立体开发实际需求和生态影响，严守生态保护红线，落实生态用海要求，全面提高海域资源利用效率。

三是坚持分类管理、科学兼容。分类实施海域立体分层设权，优先保障海域主导功能，合理确定兼容功能，确保各类用海活动影响和风险可控，着力提升海域资源精细化管理水平。

“《通知》在制定过程中进行了充分调研，发现了不少典型做法。例如，大连长海县自2002年起就率先探索开展养殖用海立体分层设权，浙江舟山也开展了‘海底电缆管道+取排水口’等不同组合类型的立体分层设权探索。通过对已有典型案例的梳理分析，并在充分征求意见基础上，我们提出了分类管理的思路。”高忠文说，《通知》明确，一是在不影响国防安全、海上交通安全、工程安全及防灾减灾等前提下，鼓励对跨海桥梁、养殖、温（冷）排水、海底电缆管道、海底隧道等用海进行立体分层设权，生产经营活动存在冲突的除外；二是完全改变海域自然属性的填海，排他性较强或具有安全生产需要的海砂开采等开发活动不予立体分层设权。同时，《通知》明确，其他用海活动经严格论证具备立体分层设权条件的，也可进行立体分层设权，为地方推进不同类型用海活动，探索开展海域立体分层设权预留了政策“接口”。

《通知》是国家层面第一份规范和指导海域立体分层设权工作的政策文件。高忠文表示，在总结已有实践的基础上，《通知》对海域立体分层设权工作中涉及的国土空间规划、海域使用论证、用海审批、不动产登记、海域使用金征收等方面予以指导和规范，主要集中在四方面。

一是加强国土空间规划对立体分层设权用海的引导和约束。《通知》要求，各地编制海岸带空间专项规划，应统筹考虑海洋资源环境承载力和用海实际需求，遵循上级和同级国土空间总体规划，对海域立体开发提出具体的指导和管理要求，海洋功能分区要明确海域的主导功能、兼容功能以及可兼容的用海活动。

二是加强立体分层设权项目用海海域使用论证。《通知》明确，要重点论证海域立体开发利用的必要性和可行性，分析不同用海活动之间的兼容性、用海空间范围及用海期限的合理性、不同用海主体及周边利益相关者协调可行性。

三是规范立体分层设权项目用海审批和不动产登记。在用海审批方面，《通知》强调，在已设定海域使用权的海域进行立体分层设权，应与原海域使用权人协商一致达成协议后按程序办理用海手续。在未设定海域使用权的海域，经审查具备海域立体分层设权可行性的，可按照立体分层设权的管理要求进行审批或出让，明确海域空间范围信息。在不动产登记方面，《通知》明确，申请人在办理海域立体分层设权不动产登记时，应提交的具体材料。在已确权登记的海域进行立体分层设权的，应当先办理原海域使用权的变更登记，再办理新设海域使用权的首次登记。《通知》同时明确，各地可根据实际，优化审批和登记程序及要求。

四是规范立体分层设权项目用海海域使用金征收。立体分层设权的项目用海，按照“一物一权、一证一缴”的方式征收海域使用金，同一海域立体分层设权的每一个项目，均视为独立的征收对象，依据其用海方式，分别按规定征收海域使用金，不得违规减免海域使用金。为充分调动已确权项目立体分层设权的积极性，《通知》明确指出，《调整海域无居民海岛使用金征收标准》（财综〔2018〕15号）施行前已设立的海域使用权，因立体分层设权需完善空间范围信息的，不属于用海方案调整，仍执行原海域使用金征收标准。