毫无疑问，新阶段，城市更新并非战略，而仅仅是我国新型城镇化战略之下的一项“行动”，因为城市更新解决不了我国人口市民化、城乡融合、城市空间布局及带动乡村振兴等一系列战略问题，而只是城市建成区的空间优化、功能完善和品质提升。

实践中，更为突出的问题是：其一，城市更新已经从“行动”变成了运动，泛化滥用现象突出，大量冠以城市更新名字的项目，实质和严格意义上的城市更新没什么关系，纯属意欲谋取政策红利和自欺欺人的噱头;其二，由于不同城市的发展阶段不同，由于缺乏统一的顶层设计和认识，城市更新和传统的城建项目、城中村改造项目、棚改项目及一般的片区开发项目的边界日益模糊，非常容易混淆，以至于令人搞不清到底什么是新阶段城市更新行动中的城市更新项目——城市更新是一个自然和历史现象，新阶段城市更新项目应该是一个边界和结构清晰的生命有机体;其三，各地的城市更新政策法规差异性极大，如北京市作为大国首都已经进入到了“减量双控、以存量更新为主的”发展阶段，其《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》(京政发〔2022〕20号)及《北京市城市更新条例》(征求意见稿)就特别强调物业权利人的权利和责任，将城市更新项目分为更适合北京实际情况的居住类、产业类、设施类、空间类、区域综合类五大类，并明确“城市更新活动不包括土地储备、房地产一级开发等项目”——这与一般的城市更新项目的内容和逻辑显著不同。

概而言之，就当下城市更新而言，无论是实践还是地方制度设计，边界均不清晰，可谓乱象丛生，令人迷茫和困惑。然而，笔者认为，新阶段城市更新行动之城市更新项目，以结构化为基础，以“改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”(十四五规划)为基本目标，应该是一个具备独立性、成长性、竞争力的生命有机体，其对象、边界、价值追求、底层逻辑等很清楚(可参见本公众号5月29日《从结构化和生命有机体的视角理解和实施城市更新项目 》)。在此基础上，进一步，从实操角度来看，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五规划”)、住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)等中央级别的部署和要求，城市更新项目应该有三条明确和最基本的红线。一、切实转变发展方式，符合建科〔2021〕63号文的量化指标要求。十四五规划已明确要“杜绝大拆大建”;昨天发布的《国务院关于“十四五”新型城镇化实施方案的批复》(国函〔2022〕52号)进一步强调，新型城镇化应“以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力”;5月31日，国务院发布的《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》(国发〔2022〕12号)首次正式、完整和明确的提出了“综合开发模式”，“鼓励民间投资以城市基础设施等为重点，通过综合开发模式参与重点领域项目建设”。就城市更新项目而言，坚持系统观念和结构化思维转变发展方式是基本内涵，其要求集中体现在建科〔2021〕63号文所明确的四个量化指标(拆旧比不大于20%、拆建比不大于2、就地和就近安置率不低于50%、租金年度涨幅不超过5%)，并应“严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新”。故此，可以简单的认为，不符合建科〔2021〕63号文上述要求的项目，就不是城市更新项目，合规性、可融性均有问题。二、经济可行、财务可持续、项目可融。毋容置疑，城市更新项目属于一个经济现象，无论规划多好、愿景多理想、投资内容和路径多清晰、热情多高、紧迫性多大，不解决经济平衡和回报问题，财务不可持续，项目无法实现融资，一切都白搭。国家十四五规划也明确，新型城镇化建设应“拓展城市建设资金来源渠道，建立期限匹配、渠道多元、财务可持续的融资机制”。

从实操的角度来看，可以简单的说，能实现银行融资的城市更新项目，都是好项目，不但合规性没问题，经济性、科学性甚至领先性也得到了市场的认可。项目的经济可行和可融，关键在于遵循基本经济和城乡建设规律，在于项目结构的搭建，资源的盘活、配置和补偿，以及项目的投资深度和有效性，一般要求一二三四级联动开发，把城市更新项目做成一个价值工程。三、杜绝政府隐性债务，防控财政金融风险。这是政治规矩、政治纪律，也是项目合规性的最基本要求。不少的城市，比如郑州、西安等，在地方城市更新法规、政策中，不分青红皂白的一概明确城市更新应坚持“政府主导”原则。这与十四五规划“形成市场主导的投资内生增长机制”的投融资体制改革要求不符，是有问题的。除了一些老旧楼宇、商圈、厂区及街区等市场化程度较高的城市更新项目以外，城市更新项目一般涉及政府投资(包括以预算资金、专项债、PPP、投资补助及政府投资基金等各种方式)或者回报支持。故此，严格依法完善项目及有关金融工具的体制、机制及流程，特别是科学的分配项目风险和设置项目回报机制，以杜绝政府隐性债务，是永远不能忽视的问题。目前，市场上不少的城市更新和综合开发项目，打眼一看，注定就会形成政府隐性债务。去市场化，一定离不开去行政化和法治化的保障;就城市更新项目而言，坚持底线思维，确保安全，特别是杜绝政府隐性债务，永远是第一位的。

城市更新是新阶段城市高质量发展和振兴的重要途径与抓手，在稳经济的背景下理应发挥更大的作用，不少地方、不少的项目也在蓄势待发。由于尚缺乏统一和完善的顶层制度设计，城市更新项目锐意进行科学创新既是必要的，也是活力和竞争力的表现和保障;但明确边界和基础，扎稳马步，不突破基本底线，是前提、基础也是基本功。守正创新是基本要求——这里的“正”包括政策法规，更包括基本规律、原理和常识。如果说进攻是最好的防守的话，不会防守，所有的进攻都没有意义，有的只是失败和损失。

作者：中建政研集团副总裁中建政研综合开发项目咨询总监贠自强

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