广东江门市探索扶贫政策与低保制度有机衔接，建立起常态化、全覆盖的城乡扶贫长效机制

从2016年起，广东省江门市循序推进扶贫线与低保线“两线合一”改革试点，积极探索扶贫对象、政策、措施、服务“四合一”改革路径。到2018年底，改革初步建立起常态化、全覆盖的城乡扶贫长效机制，助力全市在2019年底全面完成建档立卡贫困户5097户16,659人的脱贫目标，顺利实现脱贫对象有序退出。江门市探索扶贫政策与低保制度有机衔接，推动社会保障兜底扶贫取得显著成效，可以为建立解决相对贫困问题的长效机制提供有益借鉴。

具体做法

——创新贫困识别方法，精准认定帮扶对象。长期以来，扶贫政策与低保制度相互独立运作，由不同的政府部门负责，低保和扶贫的认定标准、受益对象等也不尽相同，制度间缺乏有机衔接，难以形成制度合力。为了打破过去贫困户认定由基层逐级上报的做法，江门市重新梳理贫困户认定规则，强化建档立卡动态管理，着力解决贫困户精准识别难、识别不准的问题。

2016年，在解决绝对贫困问题的基础上，江门市按城乡居民年人均可支配收入低于6600元（其中台山、开平、恩平三市农村低于5040元）的标准，将全市2015年末人均可支配收入低于此标准的有劳动能力且由各市（区）政府确认的城乡低保家庭5097户16,659人认定为城乡精准扶贫重点帮扶对象。这一做法实现了扶贫对象与低保对象的“合一”，即扶贫对象就是低保对象，为扶贫对象能够享受低保兜底保障提供有效的身份支撑。

2020年，江门市继续深化改革，充分考虑兜底扶贫对象的个体差异及其家庭致贫特征，全面接轨《广东省最低生活保障家庭经济状况核对和生活状况评估认定办法》（以下简称《认定办法》），综合家庭收入、家庭结构、生活状况三个维度的12项指标，对贫困对象的家庭经济情况进行全方位评估，真正做到扶贫对象与低保对象的有效衔接，统一称为“相对贫困人口”。

——完善多层次保障体系，建立长效扶贫机制。江门市社会保障兜底扶贫形成了涵盖社会救助、社会福利、养老保险、医疗保险、教育保障、住房保障等全方位、多层次的社会保障体系，在脱贫攻坚工作中发挥了基础性的作用。

社会救助制度方面，对扶贫对象实行政策性保障兜底，将所有符合条件的家庭纳入低保范围，做到应保尽保；将符合条件的因病、因学、因残、因灾相对贫困人口家庭分别纳入就业救助、医疗救助、教育救助、灾害救助和住房救助。同时，完善临时救助制度，保障因遭遇重大事故或突发重大疾病和其他社会救助制度实施后仍有严重困难的贫困人口的基本生活。

社会保险制度方面，符合待遇发放条件且愿意领取城乡社保待遇的贫困人员100%发放养老保险待遇，实现“老有所养”的目标；发挥首创精神，推出全国首张“医疗保障精准扶贫就医证”，在省内首推“医保扶贫兜底”，将帮扶对象100%纳入医疗保障，实现“病有所医”的目标，还可以有效消除因病致贫、因病返贫现象。

社会福利制度方面，完善适度普惠型儿童福利制度体系建设，全面落实残疾儿童少年15年免费教育及助学政策，加强农村留守儿童关爱保护工作等；完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系，成立扶贫赡养基金，探索互助养老扶贫新模式，实现兜底扶贫对象老有所养、老有所依。

——多元主体协同，从运动式帮扶到常态化联动。积极整合多方资源，发挥市场和社会力量的作用，构建“政府主导、社会参与、市场促进”的多主体协同保障机制。

充分发挥社工组织专业化的技能优势和沟通纽带作用。满足兜底扶贫对象的多元化需求，为其提供一对一的帮扶指导。在提供人文关怀和精神慰藉的基础上，通过“社工+家政”的扶贫模式培训其职业技能，帮助扶贫对象更好地融入社会，提高自身收入和抗风险能力，实现对贫困对象从“输血”到“造血”的转变，从而实现稳定脱贫。

激活社区团结互助的潜能。开展形式多样的慈善公益和邻里互助活动，鼓励社区居民积极参与其中，营造扶贫济困，互帮互助的优良社会氛围。

充分发挥市场在资源配置方面的优势。一方面，出台优惠性措施，引导企业针对兜底扶贫对象的致贫原因进行个性化的签约帮扶，借助企业的力量帮助贫困对象实现快速、稳定脱贫；另一方面，进一步拓宽金融扶贫的思路和渠道，创新扶贫金融产品和服务，将信贷业务与兜底扶贫工作有机结合，实现金融助推扶贫发展，并完善风险补偿机制。

主要成效

提高了社会保障兜底扶贫对象识别精准性。从低保户中选择贫困户，有效改善了贫困识别的精准性，动态管理则进一步保障了精准识别的质量。采用《认定办法》的多维度指标，从多方面识别兜底扶贫对象，减少了“保不应保”（“错保”）和“应保未保”（“漏保”）的可能。

增进了社会保障兜底扶贫对象获得感。通过推出代缴政策，实现贫困人员社会保险的应保尽保，实现社会保障面向精准扶贫帮扶对象的全覆盖。尤其是在医疗领域，通过设立城乡居民医疗保障精准扶贫资金，对精准扶贫对象100%实施医疗保障精准扶贫，彻底打消精准扶贫重点帮扶对象看病就医的后顾之忧。

增强了社会保障兜底扶贫统一性。通过深度衔接扶贫开发政策与社会救助制度，提高了城乡帮扶、对象认定、帮扶制度、帮扶资源等方面的统一性。一是城乡帮扶。将城乡贫困人口纳入帮扶范围，采用统一的相对贫困人口认定标准；统一城乡帮扶力度，实施就业、教育、住房、救助、医疗、养老等社会保障帮扶政策，有效解决了城乡兜底扶贫对象基本生活困难，增强了兜底扶贫对象的可持续发展能力。二是对象认定。由于贫困户脱胎于低保户，因而贫困户即低保户、低保户包括贫困户，初步实现了帮扶对象“合一”。采用《认定办法》后，进一步增强兜底扶贫对象及其识别的统一性。三是帮扶制度。将扶贫开发措施融入到常态化运行的社会救助措施中，强调发展型救助理念，在保障相对贫困人口最低生活水平的同时，开发并提升个体及其家庭发展能力，实现扶贫开发体系与社会救助体系从“保障型”帮扶向“发展型”帮扶转变。

经验启示

革新社保扶贫理念，构建立体化社保扶贫格局。立足于社会保障在兜底扶贫工作中的基础性作用，江门市进一步将发展的理念注入社会保障中，如面向贫困对象教育和医疗救助中的社会投资理念；从社会保障兜底扶贫的宽度（如在医疗保险领域实现商业保险对建档立卡贫困户的全覆盖）、深度（如个性化的“社工+扶贫”一对一社会服务）和广度（如针对精神病患、麻风病等特殊群体的新起点就业康复工场的保障）出发，构建起立体化的社保扶贫格局。发展型的社会兜底保障能够促进贫困对象的自立能力建设，也能更好防止贫困的代际传递或贫困循环；而立体化的兜底扶贫格局在更好彰显社保扶贫政策理念的同时，也将进一步提升贫困治理的绩效。

适应贫困治理转型，建立新的识别标准。江门市实施相对贫困治理的基本思路是，改变传统家计调查以收入为单一衡量的标准，综合考虑支出、能力等因素来建立新的识别指标，探索使用多维度指标体系认定相对贫困人口，增强识别过程的科学性和识别结果的精准性。在致贫原因多元且复杂的现实挑战下，建立多维度的崭新识别标准不仅对于有助于提升对象识别的精确度，也有助于实现贫困治理资源的精准配置，最大程度发挥扶贫资源的使用效率。

完善贫困动态管理，持续提高脱贫质量。能否享受国家扶贫政策对于贫困人口的生活质量和生产能力具有显著影响，故而贫困人口退出机制的设计尤为重要。江门市采用连贯性监测的方式实施贫困人口的退出管理，可以减少过去以时间点监测方式实施贫困人口退出管理可能产生的“退不应退”现象，防范因贫困人口管理不当引发社会矛盾的风险。

（本专栏稿件由国家发展改革委社会司提供）