陕西宁陕县在全面做好农村低保对象与特困供养对象兜底保障基础上，积极探索低偿集中托养服务，着力解决这部分群众生活照料护理缺失难题，收到了“托养一人、幸福一家”良好社会效果

陕西省安康市宁陕县地处秦岭中段南麓，是国家扶贫开发重点县、秦巴山区集中连片扶贫开发县、中央办公厅定点扶贫县与全省“农村低保兜底保障试点县”“城乡低保审批权下放试点县”和“社会救助领域证明事项告知承诺试点县”。总面积3678平方公里，辖11个镇、68个村、12个社区，总人口7.4万。5年来，经过全县干部群众共同努力，全县7087户20,060名建档立卡贫困人口全部脱贫，40个贫困村全部退出，贫困发生率下降为零，实现整县脱贫摘帽。2019年，全县开展的兜底脱贫督查中，发现还有部分不符合特困供养政策的重残对象和独居老人，他们虽有赡养义务人，却因义务人婚嫁、务工、自身条件差等原因，无法履行照护义务；一些家庭也因为要照料残疾人或老人而陷入“顾家挣钱不能兼顾”的两难境地。这两部分人受制于现行政策规定和家庭经济条件，面临集中供养“不合规进不去”、社会化养老“收费高养不起”的困境，伴随而来的是残疾家庭受拖累，独居老人平时缺乏照护、生活质量差，子女也不能安心创业就业，成为全县高质量稳定脱贫的“老大难”。为破解这一难题，该县在全面做好农村低保对象与特困供养对象兜底保障的基础上，率先落实民政部等5部委关于脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的指导意见，积极探索低偿集中托养服务，着力解决这部分群众生活照料护理缺失难题，收到了“托养一人、幸福一家”的良好社会效果。

主要做法

科学配置资源，解决“进得去”的问题。失能半失能人口和困难独居老人实现集中托养，首先要解决托养场所问题。近年来，宁陕县先后建成“一中心六区域”敬老院7所，设置床位1000张。该县坚持“最难优先、应养尽养”原则，将居住环境差、生活质量差、自理能力弱、监护有缺失对象全部集中供养；对于与监护人同吃同住、亲情难舍、故土难离，不愿入住敬老院的对象实行分散供养，从而腾出10%左右的空余床位，为开展低偿托养“进得去”提供了基础保障。

床位有了着落，同步要解决护理人员配置问题。该县在人力资源优化配置上积极探索新路子，确保政府护理支出不增大、集中护理质量不降低。一是坚持多劳多得，将护理员工资与护理人数、护理质量挂钩，充分调动护理人员工作积极性,提高人力资源利用率；二是倡导守望相助，动员身体好、责任心强的老人协助护理失能半失能人员，实现老有所为；三是助推就业脱贫，结合敬老院人员流动，坚持退一进一，优先聘用32名建档立卡贫困户担任护理员，优化岗位分工，在不增加财政负担的情况下，做到人岗相适、人事相宜。

今年63岁的城关镇寨沟村低保贫困户段少奎是这项政策最早惠及的对象之一。老段妻子早年离家出走，后因脑梗引起偏瘫，生活难自理，儿子长年在深圳务工，平时无瑕照管。今年托养到县中心第二敬老院，年托养费用10,560元，用其享受的养老保险、低保金、残疾人两项补助等政策性补助8196元支付外，其子每年仅需再承担2364元托养费。托养后，段少奎的生活质量有了保障，其子能够安心务工少了牵绊。

低偿合理计费，解决“托得起”的问题。托养对象均是生活困难群体，既要实现“进得去”，还要确保托养费用能承受、可负担，才能稳得住、可持续。宁陕县民政部门会同物价管理部门精准测算托养成本，合理制定托养服务价格标准。基本生活费比照特困供养对象标准收取，护理费对低保贫困户和一般贫困户分别减免50%、30%，床位费低保贫困户免交、一般贫困户减免50%。按照低保贫困户、一般贫困户、低收入群体3个类别，全自理对象年托养费分别是7992元、10,044元、12,516元，半失能对象年托养费分别是8928元、11,352元、14,388元，失能对象年托养费分别是10,560元、13,632元、17,652元。

全自理托养对象瞿刚高，为宁陕县城关镇贾营村村民，今年58岁，因年龄和残疾等级未达到特困供养对象认定条件。托养前居住环境差，吃饭靠凑合，“三病两痛”靠侄女瞿学洪抽空照料。侄女家收入不高，母亲、公婆身体不好，还有两个孩子需要照料。2019年10月，瞿刚高托养到县城中心敬老院，年托养费用7992元，本人通过低保金和残疾人生活补助金支付7200元，侄女翟学洪每年仅需支付托养费用792元。瞿学洪说：“敬老院照顾得好、费用交得少，终于可以松口气了。”据调查，像翟刚高这样的自理托养对象，社会化托养每年需缴费3万余元，根本无力承担。

半失能托养对象陈西秀，为宁陕县江口回族镇冷水沟村村民,今年71岁，为多重一级残疾。丈夫早逝，儿子王中臣在大荔县成家。因陈西秀智力有障碍，儿媳在家专职照顾，全家生活仅靠儿子一人在山西打工挣钱。2020年4月，陈西秀入住敬老院托养，本人的低保、残疾人补助金等补助9816元，缴纳托养费用略有结余。儿媳自此放手打零工补贴家用，家庭生活质量大幅提升。像陈西秀这样的半失能托养对象，社会化托养费用每年约4万元，对她这样的家庭算是天价。王中臣说：“母亲靠自己的政策性收入实现了托养，比在家里好，她享福，我们也放心。”

全失能托养对象李世权，为宁陕县广货街镇北沟村村民，今年54岁，2015年10月因脑梗导致半身不遂一级肢体残疾。83岁的老母亲不放心李世权，一老一残相依为命，生活质量极差。李世权有两个儿子均未成家，两人外出务工月收入1万元左右。为照顾父亲，兄弟俩每月支付1500元在当地请人照护，但效果并不好。2020年4月，李世权入住敬老院托养，老母亲由其兄妹照顾。李世权托养后，定期进行理疗与康复训练，现已能借助扶手缓慢行走，勉强拄拐杖如厕。由于李世权享受残疾人单独保，可免缴床位费，年托养费用10,560元，除去其享受的残疾、低保等政策补助金8700元，两个儿子每年只需支付1860元托养费用。如李世权这样的失能人员实行社会化托养，每年费用高达4.5万元。其子李志明说：“以前请人照料费用大、不精细，现在交钱少、人舒服，能放心出去挣钱了。”

优化管理服务，解决“养得好”的问题。宁陕县在启动托养服务之初，就严格对象认定和入住程序，敬老院、受养人、托养人三方签订《农村特困供养机构社会托养服务协议书》，既防止少数家庭以托养为名把责任甩给国家，长期不探望托养人导致亲情缺失，又防止因低偿导致生活质量低、照护服务差问题，明确双方责任义务。制定托养服务工作标准，一日三餐设定菜谱食谱，后厨明锅亮灶，护理人员与受养人同锅就餐，衣服随脏随换，工作人员24小时亲情照护；建立了中医理疗室、康复训练室与远程诊疗系统，定期进行理疗与康复训练，一站式解决医疗、护理、养老等问题；每日召开院民会，让托养人敞开心扉，及时了解其思想动态，疏解情绪，化解矛盾，确保他们生活舒心。同时，定期开展护理技能培训，强化护理人员考核管理，建立了奖罚双向激励机制，确保护理员为入住供养人员在饮食起居、医疗护理、心理安慰、临终关怀等方面提供更专业、更贴心的服务。

经验总结

低偿集中托养服务是特困群体稳定脱贫的有效保证。托养家庭多是残疾户、贫困户与独居老人户，属贫中之贫、困中之困、难中之难。这些家庭脱贫难度大，返贫风险高，巩固尤其难，是影响稳定脱贫的重要群体。开展托养服务，兜住了最困难群体，保住了最基本生活，减轻了家庭负担，助力托养家庭发展产业和就业创业，从根本上解决了托养家庭生活困境，是长期稳定脱贫的重要保障。据统计，自2019年开展托养服务以来，全县累计共有72人入住敬老院接受低偿集中托养。这72个家庭中，已自主创业2人，外出或就近务工32人，发展产业15人。

低偿集中托养服务是特困群体全面小康的现实需要。习近平总书记说：“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。”特困群体的生活保障问题得不到妥善解决，势必影响全面小康的成色。开展托养服务，是农村特困供养政策的延伸和民生保障服务体系的完善，在不额外增加财政负担的前提下，盘活了敬老院资源，既让托养对象及其家庭生活更有尊严、更加自信，又满足了贫困群众共享全面小康的愿望。

低偿集中托养服务是特困群体美好生活的有力保障。习近平总书记指出，“人民群众对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”但是托养群体因家庭贫困，自身年老体弱或家人无法照应，对美好生活只能止步于向往。开展托养服务，缓解了托养家庭负担和生活压力，改善了生活状况和精神面貌，满足了重度残疾人和独居老人老有所养、弱有所扶、住有所居、病有所医、有养护照料的美好向往，体现了党委、政府对弱势群体、特困群众的关怀照顾，是执政为民理念的生动实践。

（本专栏稿件由国家发展改革委社会司提供）