论养老保险十大关系

我们国家用三十年的时间，坚持人民至上，建立了世界上规模最大的养老保险制度，参保覆盖10.7亿人，其中超过3亿人按月领取养老金，取得了举世瞩目的成就。但还必须承认，养老保险制度还不健全，管理服务还不精细，还不足以应对人口老龄化的挑战与冲击。对此，必须继续推动养老保险制度改革，并在改革中处理好十大关系。

一、守正与创新的关系

养老保险是社会保障体系最核心的组成部分，事关每个人的养老退休生活，越来越成为影响各国经济社会稳定的关键性因素。养老保险政策既作用于当前年轻人的缴费，更着力于年轻人几十年后达到退休时的养老权益，在引导预期、顶层设计方面的要求显著高于其他民生政策。因此，必须谋定而后动，保持战略定力，妥善处理好守正与创新的关系。

守正是指在养老保险制度改革中，坚守养老保险制度的基本规律和根本原则，确保改革的稳定性和可持续性。具体来说，包括坚持大数法则、互助共济，坚持公平统一；包括在发展中保障和改善民生；还包括确保参保人员权利与义务对等。这些规律是养老保险制度健康运行的基础，也是改革必须遵循的底线。改革中时时刻刻对标对表制度初衷，不忘初心、牢记使命，避免目标模糊、航线偏移。

创新是积极应对人口老龄化、就业形态多样化带来的新挑战和新机遇，通过改革创新来推动养老保险制度不断健全。例如，传统养老保险的基础是固定劳动关系，面对劳动关系虚化，养老保险也应当探索如何基于劳动者多渠道总体收入进行筹资模式的创新。

养老保险制度改革中的“守正”与“创新”相互依存、相互促进。只有不断改革创新，才能推动养老保险制度适应新情况，解决新问题；只有坚守基本规律和根本原则，才能确保改革创新始终沿着正确的道路进行下去。

二、现收现付与完全积累之间的关系

与世界各主要国家一样，我国的养老保险体系也是由现收现付制和完全积累制组合而成，占主体地位的是现收现付制。现收现付制是今天的年轻人缴费集中起来，用于发放今天老年人的养老金，年轻人老了以后，再由下一代年轻人缴费供养，持续运行；完全积累制是今天的年轻人把钱存起来投资增值，等自己成为老年人了，用自己存的这笔钱养老。

两种模式下的年轻人都需要缴费，老年人都能享受养老待遇，哪种模式更具优势？第一个考量因素是年轻人和老年人的比例关系，如同一个大家庭一样，五个子女抚养两个老人，自然比一个子女抚养来得轻松。因此，如果这个国家年轻人数量相对较多，选择现收现付是合理的；第二个考量因素是资金投资收益率，如果年轻人自己存钱给未来的自己养老，存的钱可以获得较高的收益率，以至到自己退休时还可以保持足够的购买力，那选择完全积累的缴费压力是较小的。

上世纪90年代以来，我国较为年轻的人口结构、资本低收益和长期高通胀的经济态势，决定了选择现收现付制才能让老年人领取的养老金保持足够的购买力；当初如果选择完全积累制，上世纪90年代工作的年轻人自己存钱并投资，积累到目前的账户金额显然不足以实现自己给自己养老。

因此，要处理好现收现付制和完全积累制之间的关系，必须综合研判人口结构，以及投资收益率和通货膨胀率、工资增长率等参数之间的关系。如今，我国人口老龄化导致年轻人和老年人结构发生变化，现收现付制的吸引力有所下降，但我国金融市场发展历程也不足以支撑未来对完全积累制的绝对信任。必须在坚持现收现付制主体地位的同时，强化对两种模式的模型精算，进一步研判各个参数的临界平衡点，并据此及时调整两种模式的结构比例。

三、效率与公平的关系

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要建立更加公平可持续的社会保障制度。公平是养老保险制度的内在价值要求，它要求在分配制度中更加凸显再分配环节的重要作用，缩小初次分配差距，缩小不同地区、不同群体之间的收入差距。在分配制度中，初次分配体现市场机制的效率因素，旨在通过高效的社会主义市场经济分配原则做大蛋糕；而再分配是分好蛋糕，立足点是促进收入公平，彰显社会正义，推进共同富裕。

实际工作中，多缴多得的指导思想在历史上的参保扩面中曾发挥过积极作用，但也使得初次分配的差距继续延续到再分配环节。由于初次分配挣得多，缴费就多，进而养老金就多，某些地区、某些行业的退休待遇已大幅高于平均水平，待遇高地与洼地之间的差距较为悬殊，一定程度上挫伤了低收入群体的劳动积极性和社会认同感；还有某些地区、某些行业的在职与退休待遇出现倒挂，人们盼望尽快退休，享受养老待遇，年轻人不再有奋斗动力，出现了大量年轻人“毕业宅”“啃老宅”。

同时，在完全积累制的第二、三支柱中，职工从自身的初次分配收入中，拿出资金构建完全属于自己的投资账户，拿出的初次分配收入享受政府税收优惠，这个过程不仅不涉及收入再分配，而且还减少了应纳税额，削弱了税收的再分配功能，弱化了公平因素。

初次分配做大蛋糕，再分配应当公平分好蛋糕。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，要切切实实关注具体政策是否符合养老保险维护和促进社会公平正义的初衷，时时刻刻将实现人民对美好生活的向往作为养老保险顶层设计的出发点和落脚点，实实在在处理好效率与公平之间的关系。

四、中央与地方的关系

国家已经部署实施企业职工基本养老保险全国统筹，但主体部分还是基金调剂，部分省份基金收不抵支，则通过中央调剂的资金（将人口流入省份的部分基金转移给人口流出省份）保障养老金支出，与统收统支要求尚有差距。

统筹层次对应事权和相应层级财政托底责任。如果是地市级统筹，那么事权的重心就在地市；如果是省级统筹，那就在省级；如果是统收统支的全国统筹，那么事权就在中央。但基金调剂模式意味着事权仍在各省甚至地市，而财政对基金的托底责任已经上移。

中央在事权尚未完全上收的情况下，基于基金调剂由中央财政过深地承担或介入财权，将导致一系列不对等问题。譬如，人口流出省份将预判赤字部分由中央或其他省份承担，各地将有本能冲动在基金征收上宽松执行，在待遇发放上尽可能放松口径，而在扩大就业和缴费人口、改善抚养比方面的积极性不足。从某种意义上说，事权与财权不对等的情况，带来的最大问题是地方缺少足够压力，而将现实矛盾逐级上交。

要处理好养老保险领域中央和地方的关系，核心还是合理划定中央和地方事权，实现事权财权对等。比如，适用全体国民、覆盖城乡、保障基本生活的养老责任，由中央承担统收统支事权，并由中央财政履行托底责任；体现地区间经济、收入和生活水平差异的养老责任，由各省统收统支，并由地方财政履行托底责任，充分调动地方政府在吸引人口、改善抚养比等工作中的积极性，中央在其中发挥宏观政策指导和监督检查的作用。

五、政府与市场的关系

从世界主要经济体的情况看，养老金都可以分为基本养老金和补充养老金两大类。基本养老金体现政府责任，目标是保障老年人的基本生活，防止老年贫困；补充养老金则体现市场功能，目标是在保障老年人基本生活的基础上予以进一步改善，体现个体差异。基本养老金需要为全体人民提供清晰、稳定的安全预期，体现公平可持续，因此一般由政府主办；而补充养老保险旨在构建基本养老金之上的多层次养老需求的市场化养老金体系，更需要发挥市场的主动性。

当前制度运行中多多少少还存在政府与市场边界不清晰、有形之手过长等问题。比较显著的问题之一是统账结合中的个人账户空账问题，这一制度设计源于世界银行1994年关于公共养老金私有化改革的报告。按照世界银行改革报告，我国基本养老保险中既设计了现收现付特征的社会统筹，又有完全积累制特征的个人账户；其中个人账户因为种种原因难以实现既定的替代率。私有化因素极大干扰了基本养老保险的公共属性，世界银行的专家霍尔茨曼教授曾多次表示，事实表明1994年世界银行报告在中国的实施是不成功的。

在目前个人账户的实际操作环节，参保人员在职时个人缴费形成的个人账户仅作记录而不做实；退休时，将记账额除以计发月数得出个人账户养老金，个人账户未领取完毕退休人员死亡的，账户余额可以继承；领取完毕仍在世的，退休人员可继续在统筹基金中按个人账户养老金标准继续支取。这一模式导致统筹基金承担不断膨胀的溢额责任，而统筹基金收支缺口最终由政府财政托底。应当说，个人账户空账问题难以回避，越早从基本养老保险中剥离，越有利于基本养老保险的精算平衡，财政最终托底压力也越小。

除基本养老保险外，对目前采取完全积累制的第二、三支柱而言，则应当明确政府有形之手的界限，坚持市场力量，不以任何名义干预市场行为。政府需要明确做到的只有给予税收优惠和建设规范统一信息平台两个方面：税收优惠可以积极引导用人单位将发展企业年金等补充养老保险作为员工福利机制的稳定构成部分，引导个人及早规划养老生活、理性选择市场化的养老金产品；规范统一的信息平台可以促进信息、资金和养老金产品更高效率进行适配，也有利于资金安全和全方位监管。科学评估并弱化第二、三支柱领域的各类审核、许可、备案等繁琐程序，清理财政以各种名目在各个环节的补贴，收回有形之手，将更有利于激发市场主体的内生动力，激励金融机构开发更有吸引力的养老金产品来赢得竞争，并在自由竞争中优胜劣汰，进而构建一个成熟的商业养老金市场。

通过明晰政府与市场的界限，处理好两者之间的关系，才能实现政府主办的基本养老保险与市场化养老金体系各循其道、各守其规、各显其长、各尽其责、各得其所。

六、养老保险与政府财政的关系

养老保险的基本原则之一是权利与义务对等，履行缴费义务才能享受养老保险待遇。政府或是以强制力要求，或是以财政、税收等方式吸引年轻人缴费，以便这些人年老后可以享受养老保险待遇，这其中政府财政应当发挥的是“引导缴费”作用，而非“决定”作用。

目前，城乡居民养老保险实质上是零支柱福利制度，机关事业单位养老保险资金来源也主要是政府财政。即使是企业职工基本养老保险制度，各省市也出台了大量财政对公益性岗位的社会保险补贴政策，成为基金收入的重要来源，中央财政还承担部分省份的养老金调整支出责任，各省市财政也要不同程度地履行对基金的托底保障职责，政府财政已经成为基金收支的重要组成部分。未来政府财政在整个养老保险体系中的比重提高到什么程度，既是财政部门关注的，也是养老保险体系长期可持续运行的重要因素。养老保险具备“逆周期调节”特征，但随着政府财政在整个基金收支体系中的占比持续上升，可能直接导致逆周期调节能力下降，而是更多地与经济周期同频共振。

因此，长期来看，必须深刻认识到人口老龄化不仅仅冲击养老保险制度，也将对经济发展、政府财政等方面带来同周期的影响，只有实现养老保险制度自身逻辑自洽、精算平衡，构建与政府财政的良性互动模式，才能发挥“逆周期调节”作用，实现制度体系的真正可持续。

一方面，要合理划分中央财政和地方财政的责任边界，充分调动地方积极性。确保全体国民享受公平统一的基础性养老生活是中央事权范畴，由中央财政承担补助及托底责任；营造良好的就业创业环境，吸引就业人口流动到本地区工作生活，不断优化人口和抚养比结构，是地方政府的事权，由地方财政承担补助及托底责任。

另一方面，要研究制定财政托底养老保险基金的运行规则。现收现付制养老保险自身应当通过精算实现收支平衡，对当期收支金额建立精确的预算制度。如遇赤字，可按财政部门确定的利率拆借财政资金补足，并列入今后年度的征缴计划，在盈余年度连本带息归还财政部门。养老保险与政府财政的良性互动规则，有利于社会大众对制度长期、公平、可持续发展形成清晰安全的稳定预期，避免各种养老金穿底的不实言论甚嚣尘上。

七、养老保险与税收的关系

养老保险缴费具有强制性、无偿性和固定性特征，与税收高度相似。许多国家（如美国、德国）将社保缴费视为“准税收”，通过立法强制征收，并纳入财政预算管理。特别是美国，直接将社会保险税作为收入税的组成部分，只要在美国就业取得收入，就需要缴税。

我国关于“开征社会保障税”的提法也早就出现，1996年制定的国民经济和社会发展“九五”计划明确提出要逐步开征社会保障税，此后，财政部门相关负责人在不同场合也表示，将研究开征社会保障税。特别是2018年党和国家机构改革后，社保费全面移交税务部门征收，我国社会保障税改革迈出重要一步。当然，在社会保险费转税的问题上，还有若干方面需要统一认识。

一是强制性。社会保险是由国家立法规范建立的强制性制度，只有通过强制手段，才能确保社会保险制度覆盖尽可能多的人群，尤其是高风险、低收入等群体，才能基于大数法则在更大范围内分担风险，实现保障体系的可持续性。从立法原则看，强制性已经在《中华人民共和国社会保险法》中有了一定体现，但与税收法律相比，条文表述还比较弱。例如《中华人民共和国社会保险法》规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费”，而《中华人民共和国税收征收管理法》则表述为：“纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规的规定缴纳税款、代扣代缴、代收代缴税款。”因此，社会保险费征收环节还存在漏缴、少缴情形，为了缓解参保人的逆向选择，养老保险不得已采取多缴多得的激励措施，实际上在一定程度上突破了公平性原则。

二是无偿性。国家征税后，税款即为国家所有，既不需要偿还，也不需要对纳税人付出任何代价，税收形成的财政资金用于满足社会公共需要，对纳税人无直接偿还关系、无特定回报，这样的无偿性特征已经为社会所接受。但养老保险的无偿性尚未形成广泛共识，现收现付制的养老保险模式下，年轻人当前缴纳的保费，直接为老年人发放养老金，就如同机动车保险一样，投保人只要不出险，所交保费就“消费”了，并不存在归属于投保人的权益。但由于当前社会统筹模式中还存在个人账户，参保人员潜移默化形成了缴费需要归属、需要积累的意识，养老保险消费性、无偿性特征却逐渐淡化。

国家研究决定由税务部门承担社会保险征收职责，有利于统一征收标准和执行口径，增强执法刚性，有效解决基数不实、漏缴少缴等问题，提高征缴率，增强制度的公平性和可持续性。特别是在养老保险领域，强化政策层面的强制性和无偿性特征，将有助于更好地发挥税务部门征管效能，也有助于在全社会营造依法缴纳养老保险费也是公民应尽义务的整体氛围。

八、政策与经办、信息系统的关系

在社保工作业内，一直以来就有“三分政策，七分经办”的通俗说法，严谨便捷的经办执行可以显著提升社会保险政策的运行质量。因此，在深化社保制度改革的30余年间，面对相同的改革目标和各有侧重的改革任务，政策和经办部门在机构设置、人员配备和工作理念等方面既浑然一体又各具特点。

从制度设计初衷看，社保政策明确制度的目标、原则、覆盖范围、缴费标准、待遇享受条件等基本内容，经办机构依据政策开展社保登记、征缴、待遇发放等工作，政策是“设计图”，经办是“施工队”。但在社保事业高速发展的紧迫形势下，政策与经办之间却难以确定清晰的界限，政策部门基于谨慎负责的出发点，也会从事审阅人事档案、批复待遇资格等具体事务性工作，经办部门也会由于政策线条较粗，自行出台规则或条款。具体实践中，政策和经办成为两个独立部门，且存在业务交叉的模糊地带，不可避免地基于部门利益作出片面决策，客观上导致某些方面偏离初衷，或者推进进度不及群众期盼。

当前，政策与经办发展又面临新的形势：一是养老保险全国统筹制度下，真正具有制定政策权力的只有人力资源社会保障部，省级及以下的政策部门严格意义上也是落实国家政策的“施工队”；二是随着互联网技术在社保领域的深入应用，绝大部分社保业务已通过网上办理，真正前台窗口业务已经大幅减少，政策与经办的互动关系，已经逐步演变为政策、经办和信息系统三者之间的联动；三是社保经办的受理业务已经不局限于社保窗口，街乡镇村便民服务台、合作银行窗口、政务服务窗口和自助机等都可以受理社保业务，社保经办的概念已经大大超出社保经办机构本身。

未来，要一丝不苟地将养老保险顶层设计落实到位，必须强化政策、经办和信息系统的融合。一是要探索打破三个部门之间的编制和队伍界限，试点以项目制组建工作队伍，每个项目都配备政策、经办和信息系统建设人员力量；二是要打通三个领域的语言体系壁垒，政策语言要准确翻译成经办流程语言，经办流程要翻译成系统语言，坚决避免自说自话；三是要将信息系统规划建设摆在更加重要的地位，政策制定和经办流程设计应当考虑信息系统的现实情况和未来方向，尽可能三者同向而行，避免因政策和经办过于复杂或频繁更改导致系统冗余不足甚至负冗余，进而演变成“补丁摞补丁”式的系统设计。

九、广覆盖与保基本之间的关系

养老保险的“广覆盖”和“保基本”是相互关联、相辅相成的。将尽可能多的人纳入养老保险体系，无论其就业形式、收入水平、地域等因素如何，确保全体社会成员都能享有养老保障的权利，是广覆盖的要求。养老保险待遇要以保障公民基本生活和基本需要为原则，根据经济发展水平等因素，合理确定筹资标准和待遇标准，确保参保人在年老时能够获得基本生活保障，是保基本的要求。

扩大养老保险制度覆盖范围，能使更多人参与到养老保险中来，增加基金收入来源，更好地凸显大数法则，增强制度的共济性和可持续性，为实现保基本提供更坚实的物质基础和资金支持。但如果保障水平过高，违背了保基本原则，超出了经济发展水平和各方面承受能力，会增加企业和个人的负担，可能导致部分企业和个人无力参保，反而不利于扩大覆盖范围。

当前，我国正处于社会主义初级阶段，这是最大国情、最大实际，“保基本”是我国社会保险体系建设的重要原则之一。党的二十大指出，我国是一个发展中大国，仍处于社会主义初级阶段。在国际上看，我国人均资源占有量相对匮乏是不争事实，要提高国家综合竞争力，社会保险必须坚持尽力而为、量力而行，任何时期都不允许搞高福利、泛福利。

养老保险的“保基本”就是确保退休后的基本生活。当前，不同地区在满足吃饱饭、穿暖衣等基础性退休生活需求上，已经不存在显著的成本差异。因此，“保基本”一方面要对基本生活成本进行评估，将目前以替代率为主要参数设置的养老金计算方式，过渡到以购买力为参数的养老金计算方式；另一方面还需要更加注重养老金的公平性，逐步缩小不同地区间、不同群体间的养老金高低差异。如果退休人员在基本退休生活之上，还追求更舒适、更加个性化的生活方式，则应当通过商业性的补充养老保险实现。

在目前的养老保险缴费政策中，以在职人员的工资收入作为基数，乘以固定的缴费费率计算出需缴费金额。对于高收入和低收入群体，在基数确定上执行当地社会平均工资300%为上限、60%为下限的“封顶托底”政策。这一政策在制度起步时发挥了一定作用，但随着市场经济和职工收入情况的不断变化，上下限的“封顶托底”政策限制了养老保险的共济性和公平性，相对减弱了再分配环节的调节作用，成为年轻人逃避缴费义务、诟病制度缺陷的重要因素之一。因此，需要通过逐步放大上下限之间差距，最终实现以全额工资收入作为缴费基数的目标，进一步推动高收入者多缴费、低收入者少缴费，最大限度降低全社会的缴费费率，为达到全面覆盖做好政策性设计。

十、借鉴他国经验与立足本国国情之间的关系

回顾党的百年奋斗史，中国共产党之所以能够在革命、建设、改革各个历史时期取得重大成就，能够领导人民完成其他政治力量不可能完成的艰巨任务，根本在于掌握了马克思主义科学理论，并不断结合我们国家的实际情况推进理论创新，在推进马克思主义中国化时代化的历史进程中，取得了毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想等重大理论成果。

我国养老保险制度在三十多年的发展历程中，也广泛借鉴了国际经验，并结合国情进行了本土化设计。从顶层设计上看，世界银行提出的“三支柱”模式对我国影响巨大，从基础框架上为我国第一支柱基本养老保险、第二支柱企业（职业）年金、第三支柱个人养老金的制度模式奠定了基础。在具体实践中，我国第一支柱基本养老保险探索“统账结合”模式，并曾提出过个人账户“大账户”“小账户”两种试点方案，最终结合当时的实际情况选择了“小账户”发展道路，为我国改革开放事业取得历史性成就提供了民生制度保障。

当前，受人口老龄化趋势影响，现收现付制的第一支柱基本养老保险制度代际财务平衡面临很大冲击。为应对严峻形势，社会各界都提出了学习其他国家的建议。在如何借鉴他国经验并结合我国实际加以运用方面，必须要坚持实事求是，全面客观进行分析与认识：一是既要看到美国发展完全积累制401(K)、IRA等个人账户制度的成功，也应当看到智利、阿根廷等拉美国家片面追求完全积累制个人账户，最终在金融动荡中财务失衡，进而引发系统性的经济社会体系全面崩溃；二是既要学习美国、德国等养老保险体系的精细化管理经验，也要认识到以美元和航母为后盾、持续上涨的美国金融市场，保障了其完全积累制个人账户的高效增值，短期内难以复制，一旦出现大规模金融风险，不仅仅第二、三支柱将受到冲击，第一支柱也极有可能独木难支；三是必须要结合我国实际国情，精算经济发展中工资增长率（含人口增长和劳动生产率增长）与金融市场的投资收益率之间的相对关系，按照艾伦条件决定现收现付制和完全积累制的比例关系；四是理性看待完全积累制养老保险与金融市场发展之间的关系，即使在发达国家，试图通过积累制养老金促进金融市场发展也是极为困难的，要想管理运营好完全积累制养老保险，前提是先培育好优良的金融市场及其监管制度。

综上所述，社会各界已经形成共识，养老保险制度就是要服务好中国式现代化，既保障人民群众的养老生活，又不增加企业发展负担。为实现这个目标，必须从顶层、长远、全盘做好规划设计，处理好上述改革中的十组关系，拿定主意后保持定力，打造稳健可持续的基本养老保险体系，不折腾，不翻烧饼，并在此基础上有序发展第二、三支柱，构建适应全面建设社会主义现代化国家新征程的养老保险制度，为实现中华民族伟大复兴事业保驾护航。（王浩  北京市社保中心）