从 “被动办案型” 到 “主动治理型”：一位院长如何激活西部基层法院的创新基因

西宁市城东区人民法院的改革创新实践观察

走进西宁市城东区人民法院诉讼服务中心，“代表委员调解室”的标牌格外醒目。每周二、周四，熟悉当地民情的人大代表、政协委员总会准时坐在这里，用方言拉家常、凭威望解心结，把涉及多元化主体的棘手纠纷化解在诉前。

这处看似寻常的调解空间，背后藏着更深刻的司法变革——一场由西宁市城东区人民法院党组书记、院长陈志秀引领，从“被动办案”到“主动治理”、从“单兵作战”到“系统协同”的全方位转型，为西部多民族地区基层法院破解司法困境提供了鲜活的创新样本。

改革起点：多民族地区的司法“梗阻”与破局初心

2021年，带着“全国模范法官”等多项国家荣誉，陈志秀调任城东区人民法院院长。一到任，她就直面一道西部多民族地区常见的司法难题：作为西宁中心城区，城东区聚居着汉、回、藏、撒拉等多个民族，存在涉及多元化主体的复杂性矛盾纠纷。

而当时的城东区人民法院，仍停留在“办案型”模式——法官被动接案，“案多人少”的问题突出；涉及多元化主体的纠纷，因缺乏本土化调解力量，往往审理周期长、当事人满意度低；审判与执行环节割裂，“判决下来拿不到钱”的问题，让群众的司法获得感打了折扣。

过往，在西宁市中级人民法院任职期间，陈志秀院长以擅长调解著称，这一雷厉风行、务实果敢的特质，几乎成为所有认识她的人的共识。她说，这种独特的调解能力，源于她父亲——一位残疾却自强不息的乡村能人，最早的人民调解员的言传身教。“法官是个在秤上称良心的职业”，父亲的这句告诫成为她职业生涯的座右铭。

当身份从法官变为法院院长，陈志秀的思考也从“办好个案”转向“系统破局”。“靠‘坐堂办案’走不通了，法院不能只做案件的‘处理机器’，得成为基层治理的‘粘合剂’。”陈志秀的这番判断，成了城东区人民法院改革的起点——以管理思维重构司法流程，把“聚焦个案审理”变成“统筹治理效能”，从根源上化解多民族地区涉及多元化主体的司法梗阻。

破局第一步：一间调解室撬动的“多元共治”

改革的第一个切口，就选在最棘手的涉及多元化主体的纠纷调解上。陈志秀带着团队用一个多月走访社区、企业、民族代表，最终推出了两个“新载体”：西宁市首家劳动争议多元化解中心，以及那间“代表委员调解室”。不同于传统司法调解，“代表委员调解室”的核心，是让调解“接地气、通民心”，更高效地化解涉及多元化主体的矛盾。

有一次，某社区回族群众因拆迁补偿与开发商起了冲突，这起涉及多元化主体的纠纷中，双方情绪激动，甚至差点动手。调解室邀请的回族人大代表赶到后，先用方言跟群众拉近距离，又耐心讲解政策，同时把群众的合理诉求传递给开发商。最终，双方不仅达成和解，开发商还主动调整了补偿方案，成功化解了这起多元化主体纠纷。

“要是单靠城东区人民法院审理这类涉及多元化主体的纠纷，不仅耗时间，还可能激化矛盾。”参与调解的法官感慨，代表委员就像“连心桥”，让司法服务真正走进了民族群众心里，为化解多元化主体纠纷提供了有力支撑。

数据最有说服力：“代表委员调解室”成立以来，累计调解疑难纠纷近60件。一间小小的调解室，不仅破解了民族地区多元化主体纠纷调解难的痛点，更让陈志秀坚定了“多元共治”的改革方向——把个人调解经验，变成可复制的制度体系。城东区人民法院诉前调解成功率达41%，法官人均减少案件38件。

向内革新：轮岗机制打破“专业壁垒”

解决了“外部纠纷调解”的问题，陈志秀又把目光转向城东区人民法院内部：解决法官队伍的“能力单一化”的困境。当时，城东区人民法院的法官大多长期固定在一个领域——刑事法官不懂民事调解技巧，民事法官不熟悉执行流程，“专业壁垒”导致面对涉及多元化主体的司法服务时，整体性不足。

“新时代法官不能只懂‘一条线’，得通晓‘全方位’，才能更好应对多元化主体纠纷。”陈志秀力排众议，推出了法官轮岗制度：五年内，城东区人民法院法官争取在刑事、民事、执行、少年家事或行政管理等至少两个领域历练，提升处理案件纠纷的综合能力。

改革初期，许多法官站在转型的十字路口踌躇难行。城东区人民法院刑事审判庭庭长马振凯回忆：“我办了多年刑事案件，从未系统从事过行政事务，更别说行政管理了，担心做不好。”但在陈志秀院长“破茧方成蝶”的鼓励下，他率先轮岗到综合办公室，身兼法官与综合办公室部门负责人的双重角色，在实践中梳理出行政管理的经纬脉络，实现了专业素养和行政管理能力同步提升。

文静秀气的马萍，本是城东区人民法院直面罪恶、刚正不阿的刑事法官。轮岗到民庭后，她从一开始的低落与踟蹰，到现在的得心应手，她如此说道：“把刑事审判的严谨逻辑，用到民事案件中——特别是涉及多元化主体的案件，能从证据细节里，梳理出争议焦点。”这样一来，她的办案效率反而提高了，两场庭审还被评选为青海省优秀庭审。

到2025年，城东区人民法院实现了法官多岗位历练全覆盖，复合型法官占比从35%飙升到82%；法官人均办案数增加14.1%，案件发改率下降7.41%。这场“向内革新”，不仅锻造了“全能法官”队伍，更让城东区人民法院司法服务的“内功”变得扎实。

司法温度：“去威严化”改革守护家庭与未来

在少年家事审判领域，涉及家庭成员这一特殊主体的纠纷中，陈志秀的改革更显“柔性”。

“千家万户都好，国家才能好，民族才能好。”陈志秀提出，要让城东区人民法院的少年家事法庭“像家一样温馨”，家事矛盾处理“像水一样润物无声”。于是，传统法庭变了样：家事法庭改成“客厅式”，米色沙发、木质茶几，墙上挂着“家和万事兴”的书法。

“孩子是家庭的希望，少年案件影响孩子一辈子，更关乎家庭的和谐幸福，法官必须怀揣一颗‘父母心’，不能用‘冷冰冰’的方式审。”陈志秀说。

以往，少年家事案件在传统法庭审理，高高的法台、冰冷的栏杆，让未成年人紧张又抵触。而现在，少年法庭用“圆桌式”布局，法官、当事人、法定代理人这一多元化主体围坐一圈，没了层级感，法官以柔性引导、刚性律法弘扬优良风尚、倡导移风易俗，促进家庭、家教、家风建设。同时，她还组建了全女性审判团队，用“拉家常式”调解代替“讯问式”审理，更贴合家庭多元化主体的沟通需求。

在审理一起在读学生犯罪案件时，城东区人民法院法官团队通过庭前调查深入了解涉案未成年人的成长背景，庭审中注重心理疏导与法治教育，庭后持续跟踪帮扶，协助相关部门将12名有严重不良行为的青少年送入特殊学校进行矫治教育，助其重回社会正轨。

城东区人民法院少年家事审判庭庭长相玉珍介绍，法院向“主动治理型”转变的进程中，始终将未成年人司法保护作为创新重点。其中，涉未成年人“三审合一”模式成效显著，该模式打破传统庭审界限，横向整合刑事、民事、行政案件审理职能，构建起“全流程、全要素、全链条”的未成年人司法保护体系。

2025年，城东区人民法院少年家事案件平均结案周期仅48天，比全市平均水平缩短43天；上诉率4.96%，远低于全市平均水平；80%的婚姻家庭类纠纷通过调解和解等方式“和平解决”——司法的温度，就这样守护了无数家庭的未来。

攻坚“执行难”：集约模式让判决“落地有声”

判决易下，兑现难——执行难始终是基层法院的“老大难”问题，在城东区人民法院也是如此。

以往“一人包案到底”的传统模式下，城东区人民法院法官既要穿梭查控财产、辗转送达文书，又要全程跟进拍卖流程，面对复杂的多元化主体案件，常常分身乏术。数据显示，彼时单案平均执行周期长达124天，高负荷工作不仅让干警自嘲“干不好工作就到执行岗位”，更导致部分生效判决因前期审理瑕疵“带病”进入执行程序，“执行不能”成了信访投诉高频词。

为突破困境，城东区人民法院同步推进人才培养体系建设与工作机制创新。针对年轻法官多、经验不足的现状，法院推行“一线孵化”轮岗制，让青年干警在处理多元化主体案件中快速成长，提升审判执行双重经验，深化“立审执”一体化理念，在审理案件中融入执行思维，注重案结事了，妥善化解矛盾，促推执行落实落地，在执行案件中大力破解执行不能，多方联动全力兑现胜诉人合法权益。如今，该法院60%的法官都积累过执行一线经验，从“兑现正义的最后一公里”中，不断读懂当事人的急难愁盼，领悟司法实践的智慧与温度。

陈志秀院长主导的“繁简分流 +团队化办案”改革堪称点睛之笔。改革以标的额为标尺，将案件精准划分为速执、普执、精执三类，组建专业化团队“对症施治”；同时成立事务性专班，包揽文书送达、财产查控等基础工作，实现“专业的人办专业的案，繁杂的事集中处理”。

改革后城东区人民法院2025年上半年首执案件下降27.54％，执行到位金额同比上升60.56%，各团队事务性工作剥离超60%，执行效率大幅跃升，群众对多元化主体执行工作的满意度从68%直线攀升至91%，真正实现了“一纸判决”到“真金白银”的跨越。

改革成效立竿见影。“以前光送文书就要跑三五趟，现在事务性工作全由团队接手，我们能专心啃‘硬骨头’。”执行局一名法官的感慨，折射出工作重心的转变，还有更多年轻法官说：“执行工作教会了我们裁判的艺术。”

从“跟跑”到“领跑”：西部司法改革的“城东样本”

一系列改革下来，城东区人民法院实现了华丽转身：2024年，人均收案数同比下降21.03%，审限内结案率达98.7%，同比提升11.3%，多项质效指标居全省基层法院前列，形成“收案下降、质效提升”的良性循环。此外，城东区人民法院少年家事审判庭先后获得全国法院家事审判先进集体、全国维护妇女儿童权益先进集体荣誉称号。

“城东区人民法院没有照搬东部模式，而是立足多民族地区实际，针对涉及多元化主体的纠纷，把司法工作和基层治理、民族工作结合，走出了自己的路。”业内评价，这里的“代表委员调解室”“法官轮岗”“柔性家事审判”，为西部民族地区基层法院处理多元化主体纠纷提供了可复制的经验。

从一间调解室化解多元化主体纠纷的创新，到全方位司法体系的重构，城东区人民法院的司法改革，早已超越了“个案办理”的局限，将司法创新的基因深植于西部基层治理的土壤。这场从“被动办案”到“主动治理”的转型，不仅书写了西部基层法院的突围答卷，更为新时代民族地区司法服务的提质增效，点亮了可借鉴、可推广的“城东微光”。（中国发展改革报社•改革网 刘亚婷报道，实习生东格拉姆）