西咸新区秦创原金湾科创区  新华社记者 刘潇 摄

□中国发展改革报社记者 程晖

在这里，每一栋新矗立的楼宇上面，都悬挂着一枚看似红色篆刻印章的LOGO，印章上的字是由“西”“咸”二字组合而成，上下叠加联为一体，这个LOGO就是陕西西咸新区标志。

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议。在此背景下，2014年1月，西咸新区成为党的十八大之后首个获批、全国第七个国家级新区，同年，还有两个西部区域的国家级新区（贵安新区和天府新区）获批。

国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能平台。西安、咸阳是距离最近的两座千年古都，处在全国几何中心，承东启西、连接南北，在国家区域发展战略中具有重要地位。地跨西安和咸阳两市的西咸新区规划面积882平方公里，包括沣东新城、沣西新城、秦汉新城、空港新城、泾河新城及能源金融贸易区，肩负建设丝绸之路经济带重要支点、我国向西开放重要枢纽、西部大开发新引擎、中国特色新型城镇化范例等国家使命。

十年栉风沐雨，十年春华秋实。昔日两城之间的城乡地带，正日渐成为我国中西部发展的战略高地和重要引擎。2023年，西咸新区地区生产总值达到700亿元量级，同比增长7.9%，是2017年同期的2.3倍，人均地区生产总值翻了一番，完成一般公共预算收入同比增长32.8%；经营主体增加到74.8万户，是2017年的10.8倍；常住人口从2017年的109.6万人增加到2023年的135.3万人，城镇化率达73.3%；建成区面积从38.8平方公里增加到130平方公里。

行政体制改革破局

西咸大地有城市的底蕴与传承，“匠人营国，方九里，旁三门”，《周礼·考工记》记载的我国最早的“双子城”丰镐二京就坐落于此。

早在本世纪初，西安、咸阳两市就有相向发展、一体化发展的愿望。当时西安的产业布局呈现反C字环形分布，南边有西安高新区，东边北边都有经济开发区，只留下西部这个缺口和洼地，向西发展的意愿强烈。而位于西安西面的咸阳，和西安的交界地带基础对薄弱，咸阳向东发展态度也非常积极。

2002年，西安提出了西咸一体化的构想，提出规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治的“八同”思路，与咸阳签订了《西咸经济发展一体化协议书》。2003年3月，西安、咸阳两市共同成立了“西咸一体化领导小组办公室”。

当时有了一些实质性的进展，如咸阳和西安统一了电话区号。

2010年2月，陕西省委、省政府组建省推进西咸新区建设工作委员会及其办公室，实行“省市共建、以市为主”的管理体制，在陕西省发展改革委设立正厅级建制的西咸办，整体负责规划、产业、招商等统筹工作，由西安、咸阳两市各成立一个开发区，负责实体开发建设。

但当时两市两个开发区只做了“1+1”，双方会协调一些土地指标和国家财政资金，并没有完全融合，这一体制运行了仅一年半时间。

为加快西咸一体化进程，2011年6月陕西再次调整管理体制。由“省市共建、以市为主”调整为“省市共建、开发建设以省为主”，设立实体的西咸新区党工委、管委会，作为陕西省委、省政府派出机构，由常务副省长牵头抓总。发布《西咸新区总体规划》，确定了882平方公里规划范围，由过去两个市属的开发区增设为五个新区直属的新城组团。这一体制运行到2017年1月，其间西咸新区获批国家级新区。

“当时我们去新城之间都要走高速，每个新城之间没有什么联通的道路，当初的主要任务基本上是建道路等基础设施，在一些核心地方建科技园区，同时给了5个新城比较大的权限。”西咸新区工作人员回忆说。

国家级新区获批之后，对于地方来说，作为“国家队”，新区由谁来管，怎么管，是当前行政体制下，跨行政区域的国家级新区所面临的一个突出问题。如何调整行政区划，进行机构改革来调整解决跨行政区域冲突是摆在面前的现实问题。

为了进一步理顺管理体制，激发发展活力，2017年1月，西咸新区继续作为陕西省委、省政府派出机构，由西安市委、市政府整体代管，同时西咸新区托管辖区内原先由西安、咸阳管理的22个镇街。陕西省委、省政府出台相关支持文件，西安整体代管西咸新区，形成了“整体代管、特区模式、创新机制、增强活力”的管理模式，改变了过去西安、咸阳分治西咸新区的模式，实现了“新区事、新区办”，西咸新区高质量发展进入快车道。

西咸新区组织人事部副部长于春辉告诉记者，同时，西咸新区还启动人事制度改革，推行全员聘用制、绩效考核制、末位调整制、浮动薪酬制，尤其是针对专业性强的岗位和十大园区建设，构建“党工委（管委会）＋产业园区（公司）”市场化特聘人才选聘模式，通过“揭榜挂帅”选聘专业管理人员，将优秀干部选拔到重要岗位。

为进一步加快西咸一体化进程，发挥西安国家中心城市带动作用，2021年6月，西安全面管理西咸新区，新区划分为直管区和共管区，直管区由西安（西咸新区）管理，共管区由咸阳管理，西咸新区直接管理镇街，全面夯实了“新区抓全面、新城强发展、街镇强治理”的责任，推动新区高质量发展、一体化进程、都市圈建设迈出更大步伐。

“2014年设立之初，西咸新区产业基础薄弱，制造业企业数量少，商业服务几乎空白。截至2023年，新区地区生产总值达到700亿元量级，是2017年的2.3倍，人均地区生产总值也翻了一番多，现代产业体系逐步建立，我们白手起家、平地起高楼，发展到现在，这十年很不容易。”西咸新区发展改革和商务局局长刘洪涛说。

西安、咸阳两座千年古都相向发展、活力焕发。昔日西安和咸阳间的城乡接合部，基础设施显著改善，产业稳步发展，创新驱动强劲，生态环境优良，现代都市形象初步彰显，正日渐成为我国中西部发展的战略高地和重要引擎。

一体化动能日益强劲

回过头来看，创新、改革、开放三个方面解决了西咸一体化发展的内在动力问题。

2021年3月，陕西省委、省政府全面启动秦创原创新驱动平台建设，并将其总窗口设在西咸新区。秦创原建设已成为“两市一区”科技创新和产业发展的“最强粘合剂”，围绕释放科技创新活力，大力推进“三项改革”。在全省率先出台了16条落实“三项改革”的举措，有效破解科技成果转化“不敢转、不想转、缺钱转”问题，引进落地了16个高校科转平台，形成了“挖掘—落地—服务—展示—打榜”的全链条“三项改革”实施路径。向15所高校派驻了30名科技经纪人，共梳理挖掘优质科研成果1000余项。

1981年出生现任陕西旭氢时代科技有限公司董事长的王海峰和80多岁的西安交通大学陶文铨院士，两个“80后”在秦创原总窗口这里有了交集，从认识到合同签订，一共只花了17天。

而在认识之前，他们俩的航行轨迹也相似，都是常常从陕西飞到东部沿海地区。一个是找氢能领域知名的专家，一个是怀揣着自己的氢燃料电池研究成果到沿海地区寻求企业、找项目合作。

“氢能是陕西海燕新能源（集团）有限公司从传统能源行业向绿色能源升级转型的战略方向，集团新能源板块——陕西旭强瑞清洁能源有限公司作为西北地区首家通过清洁氢认证的企业，已具备5000万Nm/年高纯氢气的生产能力，亟需为这些产能寻找应用场景。当时王海峰在东部沿海地区看了很多技术，没想到在陕西本地遇见了陶文铨，双方迅速确定了氢燃料电池方向。”陕西旭氢时代科技有限公司总经理孙剑告诉记者。

2021年11月，陕西旭强瑞清洁能源有限公司成立陕西旭氢时代科技有限公司，在西咸新区布局氢能产业。2023年8月15日，陕西首台套自研自产车用大功率氢燃料电池堆在秦创原正式发布，实现了陕西氢燃料电池研发及生产“零的突破”。

像这样的案例在秦创原创新驱动平台经常可见，一大批陕西的科技成果从“书架”走向“货架”，从实验室走向生产线，22家高校院所科转平台落户总窗口，有效释放了高校院所、国有企业创新潜力。截至2023年，高新技术企业达2618家，是2022年的3倍，是秦创原启动建设之前的18.1倍。科技型中小企业4970家，是秦创原启动建设之前的6.6倍。技术合同交易额2023年登记223亿元，是秦创原启动建设之前的2.8倍。科技成果转化企业2023年新增510家，3年来累计已达935家。

发展是解决一切问题的根本，打破行政区划的藩篱，提高产业集聚与关联度，西咸新区坚持实施“产业立区”战略，科学统筹谋划产业布局，大力发展战略性新兴产业，不断创新城市发展方式，壮大城市发展动能，筑牢城市高质量发展根基。

产业结构更加服务化、先进化、智能化。2017年以来，三次产业结构更加优化，第一、二、三次产业增加值占比从2017年的15.1:35.5:49.4优化为2023年的6.3:40.7:53。2018年以来，战略性新兴产业年均增速达16.3%。聚焦光伏、氢能、智能网联汽车等“3+7+N”主导产业，聚集了隆基、三一、秦川、西部超导等一批重大先进制造业项目。

西安青松光电技术有限公司（QSTECH青松）是全球知名的液晶驱动类产品方案提供商视源股份控股子公司。“西咸新区把我们作为产业链链主企业引进到这里，就是想通过我们带动这个产业，形成LED行业完整的产业链。”公司负责研发的副总经理乔雁龙告诉记者。

乔雁龙介绍，2022年青松光电全球总部在西安投入使用以来，政府重点对企业发展中遇到的困难，实行了“一企一策”的帮助，从财政专项资金、税收优惠、企业知识产权保护、技术创新支持、市场开拓扶持、融资增信、人才等方面都给予了大力支持。

在开放方面，西咸新区打造空港新城作为西安乃至陕西的对外开放窗口，积极参与“空中丝绸之路”，“丝绸之路大学联盟”总部落户新区，加快打造国际航空枢纽，机场累计开通客运航线383条、全货运航线43条、第五航权航线4条，构筑了内陆地区效率高、成本低、服务优的国际贸易通道。

“陕西自贸试验区空港新城功能区率先在西北地区设立首个省级RCEP企业服务中心，助力外贸企业轻松了解运用FTA经贸规则，便捷拓展海外市场。”空港新城发展经济部（自贸办）常少卿告诉记者，自中心运营以来，共接待企业214家，咨询及办理业务526次，累计注册登录会员542家，线上登录查询2.4万次。

一家从事食品、机电设备进出口贸易的公司有一批零件要出口至韩国，因企业从未办理过贸促会原产地证书，中心工作人员依托大数据和AI技术，通过多协定最优关税智能比对，分析得出使用中韩双边自贸协定为最优解决方案。

“韩国是我们公司的重要出口市场，此次该中心让我们足不出户就成功办理了中韩FTA原产地证书，凭借这份原产地证书不仅在通关过程中获得了便利，而且关税也由原来的8%降为零关税，大大节约此单业务的贸易成本。”该进出口公司负责人表示。

随着交通、公共服务等基础设施的建设，西咸新区的居民切实感受到了变化。

“现在不同了！回西安不用再绕道，从小区门口直接上昆明路半个小时就能到西安高新区，新开通的16号地铁贯穿西咸新区联通两市……”

“如今变化大了！家门口的好学校越来越多，由于‘名校+’工程的实施，在这里就可以上清华附中、西安交大附中……”

“过去看病都要往西安跑，不仅费时费力还折腾人。现在家门口的医院不仅环境好医疗设备齐全，给医生打电话约好时间，来了就能看病，搁以前都不敢想……”

“近年来，西咸新区主动融入西安、拥抱咸阳，发挥纽带作用，实现空间发展规划一体化统筹，开通互联互通地铁线路4条、公交线路93条，建成互联互通道路31条，探索出了‘总部在西咸、基地在咸阳’‘秦创原研发，咸阳市产业化’等产业一体化模式，西咸新区居民与西安户籍同城、社保同标，与咸阳实现290项政务服务跨区通办等一系列成效，有力推动了西安国家中心城市建设。”西咸新区发展改革和商务局副局长郭哲清表示。

创新城市发展方式的经验启示

十年来，西咸新区在创新城市发展方式方面进行了大量实践，取得了实实在在的效果，为我国城市高质量建设和发展探索了一条新路子。

海绵城市——在全国首批开展海绵城市试点，全域累计建成2330万平方米，作为我国应对气候变化的重要案例在巴黎气候大会上向世界推广。

中深层地热能——在全国率先大面积推广“取热不取水”“零排放”的中深层地热能无干扰清洁供热技术，目前已在全区推广2270万平方米，并向北京、河南等地推广，作为西咸新区低碳城市建设案例受邀在联合国环境署丹麦哥本哈根会议分享。

文物保护——西咸新区将文物保护单位范围划定前置于城市规划，在全国率先实施大遗址保护紫线规划，实现保护面积200平方公里。推行土地“先考古、后出让”考古前置制度，从源头上防止文物遗址破坏。探索创新文物展示利用，推出太平遗址“边考古、边保护、边研究、边展示”模式等。陕西历史博物馆秦汉馆被选为2024年“国际博物馆日”中国主会场，丰镐遗址、秦咸阳城遗址入选国家“百年百大考古发现”。

自西咸新区成立以来，国家相关部委、陕西省、西安市和咸阳市不断根据新区发展形势，协同优化城市治理模式。

西咸经验表明，要坚定不移用好部省市三级政府合力共建的重要法宝，根据发展形势变化，时刻与上级政府做好政策沟通，用好多方支持，不断塑造体制机制新优势。

始终坚持探索和实践以人为核心的中国特色新型城镇化道路。坚持人民城市为人民，统筹用好产业引进、技能培养、城乡要素流动制度改革等手段，实现失地农民就地城镇化，促进周边进城就业农民就近城镇化，吸引高技术人才落户本地，助推城乡融合发展。统筹制度创新和科技创新，去除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱，构建全区域协同、全要素配置、全链条融合、全方位保障、全社会动员的全域创新格局，不断激发城市创新活力。

始终坚持促进生态环境保护、历史文物保护开发和城市发展间形成良性互动关系。西咸经验表明，要更加自觉主动践行绿色发展、传承文化脉络，统筹生态环境建设、历史文化传承和经济发展，使环境和文化财富同步实现保值增值。

西咸新区，因改革而生、因改革而兴。从萌芽到正式成立，从成立到奋楫争先，十年间，西咸新区始终牢记总书记“发挥西咸新区作为国家创新城市发展方式试验区的综合功能”的殷切嘱托，在创新城市发展方式等方面都作出了前沿性实践探索，为新时代中国特色社会主义现代化城市的建设发展提供了有益借鉴。

新时代新征程上，西咸新区将围绕西安国家中心城市副中心功能定位，增强区域统筹和可持续发展能力，加快新质生产力培育，发挥好西安—咸阳一体化进程中的缝合功能和纽带作用，打造西安都市圈核心功能区和重要增长极。