国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，明确目标任务和政策举措

□ 中国发展改革报社记者付朝欢

日前，国家发展改革委会同有关部门制定的《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《实施方案》）已公开印发并下发至地方，明确了“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务和政策举措。这是继2014年我国出台首个新型城镇化规划《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》后，面向2035年的新一轮新型城镇化的“路线图”。

“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出实施新型城镇化战略，在各方的共同努力下，我国新型城镇化建设取得一系列重大历史性成就。”国家发展改革委规划司有关负责人表示，“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强，城镇化质量亟待进一步提升，城镇化发展面临的机遇动力和问题挑战并存。

着力提高农业转移人口市民化质量

农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。党的十八大以来，1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，农业转移人口市民化成效显著。数据显示，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%。

“从世界范围来看，当前我国64.72%的城镇化率，低于中高等收入国家67.59%的平均水平，更低于高收入国家80%的平均水平，还有不小的发展潜力。”国家发展改革委中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力说。

《实施方案》提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。

对此，《实施方案》提出了七方面具体举措。一是深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，各城市因地制宜促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

二是完善城镇基本公共服务提供机制。建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，探索实施电子居住证。

三是提高农业转移人口劳动技能素质。聚焦用工矛盾突出的行业和新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训。

四是强化随迁子女基本公共教育保障。以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给。

五是巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率。稳步推进基本养老保险全国统筹，做实基本医疗保险市级统筹并推动省级统筹，逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制。

六是强化农民工劳动权益保障。逐步消除性别、户籍、身份等各类影响平等就业的不合理限制或就业歧视，建立新就业形态劳动者劳动权益保障机制。

七是完善农业转移人口市民化配套政策。中央财政和省级财政分别对吸纳跨省域、跨市域农业转移人口落户多的地区给予支持。各级国土空间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量。

优化城镇化空间布局和形态

近年来，城市群、都市圈和各城市发展取得了明显成效。国家发展改革委规划司有关负责人认为，应加大政策举措力度，促进人口经济在城市间合理分布，促进大中小城市和小城镇协调发展。

对此，《实施方案》提出，在城市群层面上，分类推动城市群发展。深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，积极推进成渝地区双城经济圈建设，实施长江中游、北部湾等城市群发展“十四五”实施方案，推动山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原等城市群发展等。

在都市圈层面上，有序培育现代化都市圈。建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的同城化推进机制，提高都市圈交通运输连通性便利性，引导产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套，鼓励都市圈社保和落户积分互认。

《实施方案》明确，到2025年，超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。

对于超大特大城市，推动其转变发展方式。统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解中心城区功能、设施以及过度集中的公共服务资源。

对于大中城市，提升其功能品质。推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，完善对外交通通道及设施，支持三级医院和高等学校在大中城市布局，增加文化体育资源供给。

对于小城市，增强其发展活力。培育发展小城市特色优势产业，持续优化公共服务供给。支持资源枯竭城市因地制宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。

对于县城，选择一批条件好的县城重点发展，推进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、县乡村功能衔接互补。

对于小城镇，分类引导小城镇发展，优化边境地区城镇布局。

推进新型城市建设

提升城市治理水平

城市是承载人口的重要空间、创新活动的主要策源地、经济发展的主要引擎。目前我国生活在城镇的人口已达9亿多人，今后还将继续增加。

城市工作是一个系统工程。在推进新型城市建设方面，《实施方案》明确，到2025年，城市可持续发展能力明显增强，城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，城市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深入推进，能源资源利用效率大幅提升，城市黑臭水体基本消除，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过43%。

对此，《实施方案》提出九方面具体举措，包括：增加普惠便捷公共服务供给，健全市政公用设施，完善城市住房体系，有序推进城市更新改造，增强防灾减灾能力，增强创新创业能力，推进智慧化改造，加强生态修复和环境保护，推动历史文化传承和人文城市建设。

城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。根据《实施方案》，到2025年，系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强。国家发展改革委规划司有关负责人表示，“十四五”时期，要树立全周期管理理念，聚焦空间治理、社会治理、行政管理、投融资等领域，推动城市治理科学化精细化智能化。

值得关注的是，《实施方案》提出，提高街道社区治理服务水平。坚持党对基层治理的全面领导，完善网格化管理服务。

逐步缩小城乡发展差距

城乡融合发展也是一项系统工程，任重而道远。

我国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村。“必须健全城乡融合发展体制机制和政策体系，坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。”国家发展改革委规划司有关负责人解读说。

在推进城乡融合发展方面，《实施方案》从稳步推进农村土地制度改革、开拓乡村建设多元化融资渠道、引导城市人才入乡发展、推进城乡一体规划设计、强化基本公共服务供给县乡村统筹、促进城乡产业协同发展、多渠道增加农民收入等七方面提出具体举措。

《实施方案》提出，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度。推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，促进向村覆盖、往户延伸。发展县域经济，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。