——全国重要生态系统保护和修复重大工程建设系列报道之二

□中国发展改革报社记者 田新元 王健生 袁琳 吕书雅

山水林田湖草沙，一体保护不能少。

近年来，国家发展改革委、自然资源部会同有关部门，共同研究编制了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》（以下简称《“双重”规划》），以“两屏三带”及大江大河重要水系为骨架的国家生态安全战略格局为基础，突出对国家重大战略的生态支撑，统筹考虑生态系统的完整性、地理单元的连续性和经济社会发展的可持续性，提出了到2035年推进森林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态系统保护和修复工作的主要目标，以及统筹山水林田湖草沙一体化保护和修复的总体布局、重点任务、重大工程和政策举措。

在贵州省普定县石漠化地区，路池一体化水保设施为当地经果林提供了宝贵水源，也为村民开辟一条新的致富路。（贵州省普定县林业局供图）

目前，重点区域已实施100个重点项目，森林防火、自然保护区及野生动植物保护等生态保护支撑能力也在稳步提升，重大工程建设取得积极成效。为积累各地在生态保护和修复工作中的典型经验，为下一步《“双重”规划》更好实施提供案例参考，本报记者奔赴有关项目所在地开展了调研采访。采访发现，各地持续加强生态保护和修复项目事中事后监管，推动生态建设向项目化、精细化管理的方向转变，为《“双重”规划》落地实施保驾护航。

系统谋划 科学确定项目

各地按照国家统一部署，系统谋划，超前设计，科学确定工程项目。

“项目设计规划由市级统筹，按照山水林田湖草沙治理的思路规划项目，分县分标段来实施。”贵州省安顺市林业局副局长杨大盛说，结合各地实际，宜林则林，宜草则草，实施生态保护和修复相关工程。

在山东，东营市结合市域湿地生态丰富、完整但脆弱的特点，组织对项目区生态系统情况进行全面深入调研，对项目涉及地形地貌、土壤特征、植被类型等生态影响因素进行全面分析和可行性研究，制定科学合理项目初步设计，明确具体、可衡量和可操作的任务目标。

山东是最早开始省域一体化治理互花米草的省份。作为全球性的入侵物种，互花米草严重威胁沿海地区生物多样性和生态安全。针对互花米草种子繁殖季节性强的特点，山东省发展改革委及时进行概算批复，及早做好施工招标，为互花米草治理争得了时间、节约了资金；对战线长、涉及面广、土地使用性质复杂的森林生态系统按照“因地制宜、分类施策”的原则，在项目设计之前多次比对土地“三调”和国土空间规划，确保符合相关规划要求，同时对工程量进行详细现场勘察和调查，快速推进设计概算批复。

根据《“双重”规划》，广西北海市的山口红树林自然保护区位于总体布局中的北部湾海岸带，地处我国12个重点海洋生态区中，对于保护北部湾沿海地区生态安全具有重要意义。

北海滨海湿地生态保护和修复项目（2022—2024年）中涉及山口红树林生态国家级自然保护区子项目总投资8028万元，其中中央预算内投资6423万元，占总投资80%。项目规划设计中，采用先进的激光雷达技术做好

滩涂高程测量，同时开展水环境、水动力、敌害生物等方面的调查，科学规划好造林地块，针对不同地块，因地制宜制定保护修复措施。

“我们委托广西林业设计院统一编制项目可研报告，确定适宜的山水林田湖草沙生态保护修复重点工程。”广西林业局规财处四级调研员关健超介绍，综合考虑各类生态系统的空间分布，以相对完整、独立的生态修复区为单元，部署不同功能区的生态保护修复措施和工程项目。在项目谋划中，时刻把握好整体推进和重点突破的关系，着眼全局，统筹好山、水、林、田、湖、草、沙各生态要素，系统部署工程措施，强化各项措施的针对性和关联性。

国家发展改革委农经司负责人表示，《“双重”规划》及有关专项建设规划印发实施后，各地区立足当地自然资源禀赋和生态状况，结合当地生态功能区和工程布局，相应出台了一些规划和实施方案，细化落实各项举措。如黑龙江、湖南等省构建了本省区的“1+N”规划体系，浙江、福建、湖北等省编制印发了生态系统保护和修复重大工程实施方案。有关地区还结合当地实际，谋划了一批区域性的重大工程，如吉林的林草湿生态连通工程、内蒙古的黄河流域生态廊道建设等。通过这些区域性的规划、方案和工程，促进“1+9”规划体系进一步细化实化，山水林田湖草沙一体化保护和修复的理念和要求也逐步落实落地。

贵州省发展改革委农经处一级主任科员张勇介绍，贵州省编制了《贵州省重点区域生态保护和修复中央预算内投资项目管理指南》，从项目谋划、储备、申报、实施、竣工验收及后续管理等方面指导专项实施管理，并明确项目建设造林备选树种，以及可行性研究报告和初步设计的编制规程。针对森林草原防灭火、有害生物防治和病虫害检疫、林草种质资源保存库等支撑体系项目，专门制定《贵州省林业基本建设项目竣工验收管理办法》，切实促进支撑体系建设项目及时投产或交付使用，尽快发挥投资效益。

有关地区结合本地实际，围绕项目储备、项目组织、“国土三调”成果应用、国土空间规划衔接、造林种草任务统筹安排、项目落地上图等工作，出台或完善了一系列管理制度。如河北研究确定了重大工程项目编报、审批、入库审核、计划申报等一系列管理流程，指导各地按照统一的标准和规范开展项目前期工作。内蒙古印发了《关于生态保护和修复领域中央预算内投资专项审批权限的通知》，明确了有关项目的审批权限，厘清了项目申报和审批流程。这些管理制度的逐步完善，都为科学系统推进重大工程建设奠定了较好基础。

强化管理 精准组织实施

“种上去的只是数字，必须要做到精准设计精准施工精准指导精准管护。”在贵州省纳雍县乌蒙山东部（南片区）石漠化综合治理和生物多样性保护项目实施点寨乐镇葛花村，纳雍县林业局局长王鑫说，项目建设过程中聘请了国家林草局、中南规划设计院、贵州大学等有关专家到现场开展指导。省、市、县林业局组织相关技术人员会同乡镇的技术人员到现场开展技术指导，确保工程建设质量。护林员要定期巡山管护，确保人畜不破坏，出现枯死要及时补植，确保造林成功。

贵州省长顺县林业局局长陈伟说，在项目实施的过程当中，为了保证质量，与上级林业部门保持无缝对接，监督过程当中如果发现质量问题，立即整改，避免了后面大范围的返工。

在工程施工阶段，山东东营市创新项目监管和施工方式，有效突破项目建设内容复杂、建设范围广、涉及单位多等监管难题。按照“建管一体”原则，由项目法人单位与沿黄四区县、保护区管委会、河口黄河河务局、军马场集团等7家责任主体签订《委托协议》，明确职责范围和委托方、受托方责任；由法人单位对项目设计、工程监理、跟踪审计“统一招标、双重管理”。

东营市在项目中构建上下互动、部门联动的“1+7+N”工作协调机制。即：成立1个市级项目管理专班，定期召开专题会议研究部署，统筹协调解决项目实施中的重大问题。压实7个项目实施责任、主体责任，明确项目实施具体目标，明晰工作流程，限定工作时限，统筹辖区内建设任务，推进项目精细化管理，确保项目顺利实施。组织“N”个项目审计、监理企业，按照各自职责分工，逐项分析研究制定“长用、管用”的措施办法，着力治痛点、攻难点、疏堵点，凝聚各方生态保护治理合力。

贵州省六盘水市六枝特区自然资源局副局长谌雨说，项目确定实施以后，通过招投标方式确定监理方，对整个造林的种苗、整地、造林等环节的质量进行把关，保证造林的成活率。林业工程技术人员负责实时开展现场的抽查检查，确保整个项目建设的质量。

广西林业局将国家林草局下达的任务，根据各地生态建设实际需要，精准分解到设区市和自治区直属林业单位，由设区市分解下达到县级单位。明确各县级林业主管部门、自治区直属林业单位是项目责任单位，要求做到项目施工、日常检查、项目验收“三到现场”，各责任单位随时掌握项目建设情况，每月定期向上级林业主管部门报告建设进度。

“以前是守护国家边疆，现在是守护我们的绿水青山。”在贵州省赤水市木司国有林场位于元厚镇虎头山的林下经济示范基地，57岁的林场护林员胡龙明自豪地说，自己当过兵，还上过战场。

当地村民戏言：“虎头山，上山难下山难，想接媳妇难上难！”由于山高路陡，上下山一趟很不容易，他们基本上10天才能回家一次。长期在山上工作，与外界接触少，非常辛苦。

“苦一点没关系，遇到困难我们想一想革命老前辈，红军长征那么艰苦的条件他们都能够坚持下来，就没有什么困难的了。”胡龙明说。

“守好祖国的绿色边疆，保护好最美的屏障。”黑龙江省大兴安岭地区塔河林业局消防大队四中队中队长兰国东说，绿水青山就是金山银山，要守护好金山银山。

国家发展改革委农经司负责人表示，近年来，国家发展改革委会同国家林草局等行业主管部门，持续加强生态保护和修复项目事中事后监管，推动生态项目从切块下达，转为按项目管理，进一步提高了项目管理的精细化程度。

从2022年起，国民经济计划和产业计划中明确的国土绿化任务，不仅有分省任务数，还通过行业主管部门下达了分县任务，初步形成国家、省、市、县四级落地上图管理体系。从完成情况来看，造林种草等任务的落地上图率已达约97%。

国家发展改革委主动作为，在重大项目库调度前做好对地方的提醒，统一调度后切实加大对进展较慢或存在问题地方的工作督促。切实加强部门间信息共享和联动监管，协调国家林草局共同开展按月调度，督促加快推进重大工程落实落地，按期高质量完成建设任务。

定期开展重点项目或任务调度评估工作。针对河北、内蒙古、青海等省区的规模化林场试点项目，组织开展了中期评估，客观评价3个试点林场的建设成效，并及时上报了相关情况。

各地按照中央预算内投资及相关专项管理办法要求，较好承担起了投资计划监管的主体责任，全面加强与有关行业主管部门的工作协调，严格执行工程招投标制、合同制、监理制等制度，落实了事中事后监管的相关要求。如安徽、福建、湖北、重庆等地专门成立工作组，指导、协调和监督项目实施，通过实地检查、调研等方式，不定期对项目建设和资金使用情况进行监督检查。江西将项目实施情况纳入各级林长制、高质量发展综合绩效考核、全面推进乡村振兴实绩考核等体系，并把握设计、整地、种苗、栽植、抚育等重要节点，建立常态化监督机制。广西依托国家重大建设项目库和“壮美广西·发改云”平台，加强项目管理和监督，对项目进度进行定期跟踪和督导，实现项目“全覆盖”“常态化”监管。重庆将项目完成情况纳入区县政府经济社会发展实绩考核。青海则在月报基础上，建立了旬报制度，对工程进展和存在问题进行通报督办并限期整改。

保护生态 两个效益惠民生

在推进生态保护和修复工程中，各地注重生态效益和经济效益结合，既通过项目建设直接增加当地百姓的务工收入，又通过项目实施带动当地经济发展，惠及子孙后代。

“政府帮我们把荒山变成森林，就会保住石头不塌方，泥土不流失。”贵州省长顺县广顺镇来远村村民姚斌说，通过参加“双重”项目劳动，不用跑到很远的地方，在家里面也能有一份收入，还可以照顾老人和孩子。

为吸引当地百姓参与项目建设，各地想了很多办法。

“每一次施工队发放现金的时候，我们就召开场坝会议。看到别的村民领到了劳动所得，就会把周边老百姓的积极性调动起来。”贵州省黔南州林业局生态工程建设中心主任欧国腾介绍，黔南州要求每一个县市建一个500亩以上的示范点，通过示范点带动老百姓参与进来。

截至2023年11月，贵州省实施的2022年度重点区域生态保护修复12个项目完成投资13.63亿元，发放劳动报酬2.95亿元，带动劳动群众5.85万人次。

群众参与项目获得劳动报酬只是《“双重”规划》立竿见影的效果，更重要的是，项目建设为当地发展经济开辟了一条新路。

“利用水泥道路作为集雨面收集雨水，自动汇集到池子里，生产生活都可以用这个水源。”在贵州省普定县猫洞乡和谐村的山路上，普定县林业局局长李光梅带记者参观了当地因地制宜建立的路池一体化水保设施。

有了水源，荒漠变沃土，石山变金山。经果林种植是猫洞乡老百姓的收入来源之一，在和谐村，村民种植了国家地理标志认证产品

——梭筛桃。集雨池为梭筛桃的生长提供了宝贵的水源，也为村民致富开辟了一条新路。

“扩大林下经济规模，让职工多增收。”黑龙江漠河林场党委书记高洪文说，利用得天独厚的资源发展生态旅游，全面推动林场转型发展，创建中国最北最美生态文明林场，筑牢北疆生态安全屏障。

东营市黄河三角洲湿地与生物多样性保护恢复项目的实施不仅为沿黄地区提供了生态安全屏障，也有效提升了区域生态系统服务功能。而且形成了以苹果、梨、桃、葡萄为主，集休闲观光、采摘、旅游、农超对接、认领等为一体的经营模式，为当地群众增收提供了很好的基础。

山桐子是理想的食用木本油料，被誉为“树上油库”，具有生态、社会、经济、旅游多重价值。

2021年以来，贵州省六盘水市将山桐子作为石漠化治理的“先锋树种”，立足种质资源丰富、适生条件良好的优势，大力发展山桐子产业。截至目前，依托贵州省六盘水市乌蒙山东部石漠化综合治理和生物多样性保护项目，新增山桐子种植面积50292亩，建成山桐子采种林80亩，每年可为山桐子产业发展提供600万株合格苗木。《贵州省山桐子产业发展行动方案》明确，到2025年，贵州省发展山桐子产业基地100万亩以上。

油茶也是国家大力发展的木本油料。广西维都林场围绕油茶产业倾力打造油茶小镇，先后获评“中国油茶科创谷油茶栽培示范基地”“广西现代特色农业示范区（五星级）”。此外，该林场还建设香花油茶工厂化育苗基地，培育香花油茶良种6个，探索做大苗木产业，为林场带来新的经济增长点。

国家发展改革委等联合发布的《关于科学利用林地资源促进木本粮油和林下经济高质量发展的意见》提出，科学扩大木本粮油产业规模。将油茶作为食用植物油发展的主力军之一，在湖南、江西、广西等南方15省区打造油茶产业融合发展优势区。2023年初，国家发展改革委等发布的《加快油茶产业发展三年行动方案（2023—2025年）》，系统提出了促进木本粮油和林下经济发展的资源管理制度和扶持政策。其中提出，3年新增油茶种植1917万亩、改造低产林1275.9万亩，确保到2025年，全国油茶种植面积达到9000万亩以上、茶油产能达到200万吨。

绿水青山来之不易，生态保护久久为功。在大家的共同努力下，各项工程精准实施，《“双重”规划》一步步变为现实，我国的重要生态系统将得到更好保护，也将为实现美丽中国打下坚实基础。