向存量要空间 以法治促善治

——深圳市人大常委会探索超大城市内涵式发展新路径的改革实践

当前，我国城市发展正处在由外延扩张转向内涵提升、从增量开发迈向存量提质的关键关口，集约高效、提质增效成为城市治理的必答题。作为土地资源紧约束、经济体量高密度的超大城市，深圳如何在有限空间内承载高增长、保障高品质、实现高效能治理，既是现实压力，也是改革命题。

近年来，深圳市人大常委会紧扣中央城市工作会议精神，锚定超大城市治理现代化目标，聚焦盘活存量、优化品质、强化协同、经略海洋四大方向，以法治思维和改革手段破解空间制约、补齐治理短板、释放发展潜能，探索形成一套具有深圳特色、可资借鉴的人大履职样本，为超大城市内涵式、集约化发展提供了制度创新经验。

以法治引领空间治理，夯实土地集约利用制度根基

国土空间规划是城市长远发展的根本遵循。伴随《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》获批实施，深圳城市空间发展格局全面确立。作为陆域开发强度远超国际警戒线的超大城市，深圳长期面临土地资源紧约束与发展需求高增长之间的突出矛盾，如何在存量中挖潜力、在紧约束中求发展，是必须回答的现实课题。

深圳市人大常委会将法治思维贯穿土地资源管理全过程，聚焦存量用地盘活和空间立体拓展，以精准立法和专题调研为突破口，系统推进土地管理制度创新。针对低效存量用地，常委会围绕国有土地供应管理开展立法工作，从土地供给侧完善制度供给，推动混合用地供给、用途合理转换等制度创新，着力破解存量空间释放中的权属、用途、审批等制度堵点，为盘活存量土地资源提供法治支撑。

面向城市立体发展的现实需求，常委会将地下空间开发利用纳入立法规划，认真研究市人大代表提出的地下空间开发与利用的相关建议，围绕地下空间权属、用途管制等关键问题组织开展调研，为后续正式启动相关立法工作做好制度储备和基础准备。

以立法监督推动城市更新，让存量空间“焕新”更“惠民”

伴随城市发展全面迈入存量更新阶段，老旧片区功能滞后、空间利用低效、公共配套短缺等问题日益凸显，城市更新工作重心从追求建设规模转向品质提升。深圳市人大常委会坚持立法建章立制与督办推动落实并重，全链条推动城市更新提质增效、惠及民生。

依托人大代表联名议案，常委会将《深圳经济特区城市更新条例》实施情况纳入重点督办清单，列入年度重点监督工作计划。紧扣全市城市更新攻坚行动，搭建常态化调研走访、民意座谈征集、问题闭环督办工作机制，组织人大代表深入百个城市更新攻坚项目一线，面对面听取市场主体、集体经济组织和基层群众诉求，精准化解项目推进难点，及时回应群众急难愁盼。

围绕自主更新、微更新、片区统筹更新等多元实施路径，常委会开展专题调研，系统梳理法规实施中的短板弱项，提炼基层创新实践经验，稳步推进条例修订前期筹备工作，持续健全契合超大城市发展定位的城市更新法治体系，推动城市更新更加规范有序、便民利民、提质增效，让存量空间真正成为发展增量和民生福祉。

以协同立法打破行政壁垒，探索跨流域治理“制度共建”新路径

跨流域保护治理长期面临分段而治、标准不一、责任模糊等难题。深圳市人大常委会深入落实区域协同治理改革部署，以茅洲河、淡水河两大跨界河流治理为突破口，创新运用协同立法、联动监督等法治手段，有效打破行政区划壁垒，构建全域共治新格局。

针对茅洲河以往分段治理、反复整治的顽疾，常委会探索区域协同立法，与东莞同步出台流域协同保护专项法规并同步实施，构建起跨市联席会议、联合监测、联防联治、信息共享常态化机制，实现“一条河流、一套规则、一体治理”，为跨区域水环境治理提供了制度化解决方案。针对淡水河水污染防治和跨区域防洪减灾双重任务，常委会联合惠州市人大常委会搭建多级联动、横向协同的立体化监督体系，共同制定专项监督方案，常态化开展联合巡查、问题交办、整改复核，持续改善流域水环境质量，提升上下游防洪防灾能力。通过“一河协同立法、一河联动监督”，形成了制度共建、治理互通、效能共升的区域协同治理闭环，为流域共治提供了可复制的地方人大协作样本。

以法治刚性守护海岸线，为蓝色经济发展注入改革动能

海岸线是深圳稀缺珍贵的战略资源，守护海洋生态、壮大蓝色经济，是拓宽城市发展纵深、培育新增长动能的重要路径。深圳市人大常委会统筹立法规范与专项监督，推动城市治理从陆域精细化管理向海陆全域一体化治理延伸。

近年来，常委会先后制定《深圳经济特区生态环境保护条例》、修订海域污染防治等法规制度，在相关法规中增设海域污染防治专章，明确陆海同责、联防联治治理原则，健全跨部门、跨区域海洋治理机制。同时，稳步推进红树林湿地保护专项立法，创新设立湿地保护专属纪念日，将“为鸟熄灯”等深圳特色生态治理实践固化为法治规范，以智能化管控手段提升湿地精细化保护水平。

常委会还常态化开展海洋环境保护法执法检查、海岸线保护专项视察，紧盯入海排污口管控、近岸海域综合治理、海洋生态修复等关键环节，压实监管责任，推动出台全国首个入海排放口管理地方规范性文件和设置标准，实现全市入海河流、排污口全面达标。目前大鹏湾、大亚湾先后获评全国美丽海湾优秀案例，大鹏新区全域建成美丽海湾示范区。以法治刚性守护滨海生态本底，深圳正将生态优势转化为海洋经济高质量发展的制度优势和改革动力。

新征程上，城市内涵式发展与精细化治理对人大履职提出了更高标准。深圳市人大常委会将始终锚定中心大局、坚守履职为民初心，用好立法、监督、代表履职各项职权，以精准立法完善制度供给，以刚性监督推动改革落地，以密切联系代表汇聚民智民力，着力破解超大城市空间约束、基层治理、转型发展各类难题。下一步，常委会将对标中央各项决策部署，聚焦存量用地盘活、城市品质更新、跨区域协同治理、海洋生态保护与产业发展等重点领域，持续提升相关工作法治化、精细化、协同化水平，以高质量人大履职助力深圳加快建设中国特色社会主义先行示范区，为全国超大城市现代化治理贡献更具改革辨识度的深圳人大经验。（赵立东 □张志远 报道）