□ 王丽 刘洋 党丽娟 文扬

党的十九届五中全会对生态环境保护工作提出新目标、做出新部署，思想深邃、内涵丰富，为新时代推动生态环境高质量保护提供了重要指引。党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议中关于生态环境保护内容的新表述有十余项，充分体现了党中央对于提升生态环境保护水平的高度重视。

生态环保领域新表述

一是全新表述。全新表述主要指随着形势、环境、要求和自身能力的不断变化，近期重点关注或是开始着手解决的任务。包括为解决生态文明领域的深层次矛盾，推动生态文明系统性、整体性建设的“完善生态文明领域统筹协调机制”。从类别和区域视角，体现综合、系统、协同治理的“强化多污染物协同控制和区域协同治理”。把握大气污染治理趋势和规律，应对大气污染治理新情况新问题的“加强细颗粒物和臭氧协同控制”。应对全球气候变化的“加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测”。随着工业和技术的快速发展，解决危害公众健康和生态环境问题的“重视新污染物治理”。增强生态服务功能，维护生态安全的“完善自然保护地、生态保护红线监管制度”。推进废旧资源再生利用的“加快构建废旧物资循环利用体系”。

二是修饰词调整。同样的任务，修饰词在表述中发生了重新组合。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系，生态环境治理体系修饰词为陆海统筹。“十四五”规划建议在此基础上将修饰词进一步调整，不仅陆海统筹，同时还要考虑地上地下，即，为“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”。党的十九大指出，推进资源全面节约和循环利用，四中全会指出实行资源总量管理和全面节约制度，“十四五”规划建议在原来的基础上加入“科学配置”，即，为“推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用”。

三是程度变化。同样的任务，执行程度在“十四五”规划建议的表述中发生了变化。《大气污染防治行动计划》关于重污染天气目标提法是逐步消除重污染天气，此次“十四五”规划建议提出“基本消除重污染天气”。《水污染防治行动计划》提出城市建成区黑臭水体得到总体消除，此次为“基本消除城市黑臭水体”。约束性指标管理从“十三五”期间的“强化”变为“完善”，即，“完善环境保护、节能减排约束性指标管理”。耕地休耕轮作从党的十八届五中全会的“探索”到当前的“健全”，即，“健全耕地休耕轮作制度”。用能权、用水权、排污权、碳排放权，从党的十八届五中全会的“培育和发展交易市场”到目前的“推进市场化交易”，即，“推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”。碳排放达峰从以往的2030年左右排放达到峰值，调整为目前的“制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案”。

新表述展现出的特征

一是思考维度的系统性和科学性。“十四五”规划建议提出了“完善生态文明领域统筹协调机制”“强化多污染物协同控制和区域协同治理”“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”等表述，均直接强调了生态环境保护的系统性。资源利用方面，在集成党的十九大及四中全会相关要求的基础上，加入“科学配置”要求，提出了“推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用”新表述，反映党中央推动资源集约利用思路的连续性、系统性和全面性。另外，“十三五”期间，约束性指标管理的搭配动词是强化，此次调整为完善，即“完善环境保护、节能减排约束性指标管理”，体现了在近年高强度的环保治理实践探索中，对如何更好协调环境保护与经济社会发展关系的考虑。除此之外，加强细颗粒物和臭氧协同控制、加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测等表述，体现了对于科学研究的重视和强化。

二是目标管理的严格性和超前性。“制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案”“基本消除重污染天气”“基本消除城市黑臭水体”等表述，均在原有基础上提出更高要求。2015年，中国向《联合国气候变化框架公约》提交《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，确定了2030年左右二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰的目标。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话时指出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值。“十四五”规划建议明确提出制定2030年前碳排放达峰行动方案，并将碳排放达峰后稳中有降写入2035远景目标，既是建设生态文明和美丽地球的自我加压，更体现了中国担当。关于重污染天气目标提法从逐步消除重污染天气到基本消除重污染天气；关于城市黑臭水体，从城市建成区黑臭水体得到总体消除到基本消除城市黑臭水体。此次“十四五”规划建议与上述提法相比，要求更为严格、完成时间更为提前。

三是工作任务的渐进性和动态性。党的十八届五中全会提出，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，培育和发展交易市场。经过近年的探索实践，全国碳排放交易体系正加快建设，水权、排污权、用能权交易试点同步开展。“十四五”规划建议提出，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易，在原有培育和发展基础上工作更进一步。耕地轮作休耕方面，党的十八届五中全会提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”；2016年耕地轮作休耕制度试点正式启动，党的十九大提出扩大轮作休耕试点。在此基础上，“十四五”规划建议提出，健全耕地休耕轮作制度，体现了在原有试点基础上着手制度体系完善工作。“重视新污染物治理”“完善自然保护地、生态保护红线监管制度”“加快构建废旧物资循环利用体系”等表述，既体现了认识的深入和能力的提升，更体现了具体措施层面的与时俱进。

（作者单位：中国宏观经济研究院国土地区所）