摘要：公共资源交易是具有中国特色的创新实践，目前已经成为国家治理中亟需关注的重要领域。然而，现有成果缺乏对公共资源交易政策本身的系统性分析，也忽略了公共资源交易的复杂发展脉络和内在逻辑。基于此，本文以公共资源交易政策为研究对象，借助扎根方法对2010年至2024年中央和地方层面的267份政策文本进行层层编码，研究结果表明，我国公共资源交易政策经历了创新发展期、扩散发展期和统筹发展期三个阶段，其发展脉络表现在多重兼顾的政策价值、多元协同的政策对象、多维融合的政策内容、双重耦合的政策路径等四个方面。未来，我国公共资源交易政策应当聚焦建立健全统一规范的交易平台体系，强化交易全流程公开管理，推动公共资源交易一体化、规范化和法治化建设，更好地服务我国公共资源交易的高质量发展。

关键词：公共资源；政策执行；内在逻辑；政策文本 

基金项目:国家社会科学基金重点项目(23AZD079)；国家自然科学基金面上项目(72274199)；中国人民大学公共管理学院学术型研究生科学研究基金项目(SPAPRP2024095) 

作者简介:王丛虎，博士，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事公共资源交易、政府法治与行政管理等相关研究；李玉玲，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要从事公共资源交易研究。

中图分类号：D035 

文献标识码：A 

文章编号：1000-2359(2025)05-0001-09 

收稿日期：2025-02-07

DOI:10.16366/j.cnki.1000-2359.2025.05.01

一、问题提出 

作为我国特有的创新实践，公共资源交易在交易的范围、类别与价值上与西方发达国家语境中的公共采购存在明显区别。自1999年以来，我国相继出台《政府采购管理暂行办法》、《中华人民共和国招标投标法》等专门法律，并率先在政府采购和工程项目招投标中引入市场竞争机制，积极探索中国特色的公共资源交易模式。2002年，浙江省绍兴市率先将工程招标投标、政府采购、产权交易和土地交易等整合并成立我国第一个市级公共资源交易中心。随后各省市逐渐开展了集约化、市场化的公共资源交易中心建设，涌现出“合肥经验”“重庆经验”等典型案例。2015年，国务院办公厅颁布的《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知（国办发〔2015〕63号）》则标志着公共资源交易进入平台融合发展阶段。而党的二十届三中全会强调“建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理”，则进一步明确了新时期公共资源交易的高质量发展目标。

学界从政策执行与政策扩散等方面对公共资源交易政策开展了较为深入研究。从政策执行的角度来看，公共资源交易政策的模糊性成为研究关注的重点议题。一方面，现有研究聚焦公共资源交易中体制机制改革的典型案例，分析其如何在经典的政策执行“高模糊-高冲突”框架中探索出具有中国特色的创新执行路径[1]；另一方面，基于公共资源交易中的市场准入政策，现有研究提出模糊性政策执行中存在差异化政策网络，为理解模糊执行提供新的模式参考[2]。从政策扩散的角度来看，在宏观层面，公共资源交易政策的扩散符合政策扩散的一般规律，其在时间、空间、动力机制和扩散路径等方面具有显著特征[3]；在微观层面，经济动因和政治动因是影响政策扩散的关键因素，公共资源交易政策在中央高位推动和地方自发创新的张力中得以扩散[4]。

尽管已有研究基于中国公共资源交易政策的具体内容，提出公共资源交易未来的发展方向与可行路径[5]，但仍存在可供补充与讨论的空间。首先，现有研究缺乏对于政策文本整体性的系统回顾，从而无法从宏观层面把握公共资源交易相关政策本身的发展规律和内在逻辑。其次，现有研究未能采用内容分析或者扎根理论等方法对相关政策文本进行系统分析，难以深入政策文本的丰富内容中归纳政策的具体特征。因此，锚定党的二十届三中全会提出的高质量发展要求，本文对公共资源交易政策的发展历程和内在逻辑进行全景式回顾与分析，进而在明确公共资源交易政策内涵及其特征的基础上，提出新时期公共资源交易政策的制定与执行方向，进而为完善公共资源交易政策提供理论支撑与实践指导。

[1]王丛虎,侯宝柱,祁凡骅:《“高模糊-高冲突”政策实质性执行：一个创新性的中国方案——以重庆市公共资源交易服务组织“事转企”改革为例》,《公共管理学报》,2023年第1期。

[2]王丛虎,侯宝柱:《模糊性市场准入政策：博弈、网络结构与执行机制——基于公共资源交易领域政策执行的考察》,《北京行政学院学报》,2022年第4期。

[3]王丛虎,马文娟:《公共资源交易政策扩散的行动策略研究》,《治理研究》,2020年第2期。

[4]冉宇豪,刘卫星,王巧:《公共资源交易改革政策何以扩散?——基于中国地级市数据的事件史分析》,《经济社会体制比较》,2024年第3期。

[5]李亢:《深化公共资源交易体制改革的政策构想》,《中国法律评论》,2017年第2期。

二、研究设计与研究方法

本文的研究对象是公共资源交易相关的政策文本，研究目标是通过文本分析以揭示其背后的发展脉络与内在逻辑。首先，本文按照统一标准选择政策文件，并借助扎根理论对研究素材进行逐级编码分析；其次，本文基于编码结果，科学归纳中国特色公共资源交易政策的发展脉络；最后，本文通过深入阐释公共资源交易政策内在逻辑的核心要素及其相互关系，并针对我国公共资源交易政策中的空白与薄弱环节，提出政策优化的建议。

（一）研究对象：中央、省级层面的公共资源交易政策

为保证研究的科学性与客观性，本文按照以下标准选取研究样本：（1）样本的权威性。所选取的法律、法规、规章及规范性政策均来自于全国公共资源交易平台、中国政府网、各省政府网站以及北大法宝数据库等官方信息发布平台，并对政策内容进行交叉检查以确保样本的准确性；（2）样本的有效性。所选取的政策均为现行有效政策，未被废止；（3）样本的代表性。现行有关公共资源交易的政策数量众多，为减少因地方差异对政策概览造成的认知模糊，本研究将所选取的政策文本聚焦于中央、省级层面的规范性法律、法规、规章、其他规范性文件等；（4）样本的相关性。本研究选取的法律、法规、规章及其他规范性文件均与公共资源交易密切相关，即在文件标题上直接体现公共资源交易，不包含以招标投标、政府采购等为主要内容的政策文本。

基于上述选取标准，本文选取了2010年至2024年中央、省级层面的包括《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》《财政部关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》《河北省人民政府办公厅关于印发河北省公共资源交易平台服务管理细则的通知》《福建省省级公共资源交易管理暂行办法》《海南省人民政府办公厅关于印发海南省贯彻落实国务院办公厅整合建立统一的公共资源交易平台工作方案任务分工的通知》《云南省深化公共资源交易平台整合共享工作方案》等中央与地方的规范性文件，共计267份。

（二）研究方法：扎根理论在我国公共资源交易政策研究中的应用

扎根理论的核心目标是从经验数据中生成理论，而非仅停留于现象描述或叙事分析层面。扎根理论的功能是通过系统化的资料收集与分析，构建源于实际经验数据的理论体系，以弥合理论研究与经验研究之间的差距。扎根理论既强调在定性研究中引入科学原则，又注重研究者在构建理论时的敏感性和反思能力。扎根理论包括多种类型的流派与发展脉络，例如经典扎根理论学派主张“价值中立”，强调从经验数据中独立发现理论[1]；程序化扎根理论学派承认研究者的前见，提倡通过程序化方法构建理论[2]；建构扎根理论学派则强调通过研究者与数据的互动建构[3]。本文的研究目的是归纳公共资源交易政策相关的发展脉络和内在逻辑，需要对文本数据进行理论提炼，因此本文采用建构扎根学派的方法论立场。

具体来说，本文选择扎根理论主要基于以下三点考虑：第一，现有研究尚未形成对我国公共资源交易政策的系统性回顾。因此，本文借助扎根理论对政策文本进行编码分析归纳后，可构建一个具有系统性的理论框架。第二，扎根理论可以避免先入为主的思维框架与理论影响，产出具有内在一致性的理论洞见。第三，我国现有的与公共资源交易相关的政策文本数量众多、内容丰富，为文本分析提供了良好基础，具备开展扎根理论研究的条件。

本文按照初始编码、主轴编码与选择性编码的一般过程[4]，对所选取的样本进行层层归纳，形成初始编码43个、主轴编码16个、选择性编码4个。笔者对样本进行再次重新编码后，并未形成新的概念范畴，而且之前的编码结果通过理论饱和度检验，为此得出最后结论。具体编码详见本文第四部分。

[1] Glaser,B.Theoretical Sensitivity:Advances in the Methodology of Grounded Theory,Mill Valley,CA:Sociology Press.1978.

[2]巴尼·G.格拉泽,安塞尔姆·L.施特劳斯:《发现扎根理论:质性研究的策略》,华中科技大学出版社,2022年,第2—5页。

[3]凯西·卡麦兹:《建构扎根理论：质性研究实践指南》，重庆大学出版社，2009年，第12—13页。

[4] Corbin J, Strauss A. Basics of qualitative research: techniques and procedures for developing grounded theory.Newbury Park: Sage,2014:447—711.

三、中国特色公共资源交易政策的发展脉络

现有研究认为，我国公共资源交易平台的发展历经政策提出、快速发展、试点阶段与创新发展四个阶段[1]。本文对我国公共资源交易政策进行系统回顾与梳理后发现：我国公共资源交易政策发展与平台发展的演变机理具有内在的一致性，但也存在差异化的发展特点。作为我国公共政策交易发展的风向标和指引点，我国公共资源交易政策呈现出前后相继的发展脉络，体现出如下的阶段性特征：

（一）政策创新发展期（2010—2014年）

这一阶段主要是各地方政府围绕建立省级公共资源交易中心、整合分散独立的交易项目等推进改革，相继出台了《云南省人民政府关于成立云南省公共资源交易中心的通知》《交通运输部关于交通运输工程建设项目进入公共资源交易市场集中交易的通知》《甘肃省人民政府办公厅关于成立甘肃省公共资源交易管理委员会的通知》《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》《关于推进水利工程建设项目招标投标进入公共资源交易市场的指导意见》等政策，为公共资源交易的集中管理与规范运行奠定了坚实基础。首先，在建立交易中心方面，各省相关部门积极出台创新政策，在构建统一交易平台的基础上，成立公共资源交易管理委员会、公共资源交易中心或公共资源交易服务中心。这些体制机制的改革为公共资源交易活动的良好运作和协调发展提供了制度保障和监督支持，有效地解决了管办分离问题。其次，在推进整合分散独立的交易项目方面，各地政府着力推进交易集中化，将交通运输、水务工程、公路水运、自然资源等领域的交易项目进行整合，从而有效地规范招标投标活动，减少分散交易中的违规操作与腐败行为，达到提升交易透明度的目的。最后，在进场程序方面，各地政府开始对交易场所的选择做出规定，并按照分类分层的基本方针细化项目进场要求。

（二）政策扩散发展期（2015—2017年）

这一阶段，公共资源交易政策的重点在于全面整合交易平台。各级政府相继出台了《财政部关于贯彻落实整合建立统一的公共资源交易平台工作方案有关问题的通知》《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》《山西省人民政府办公厅印发关于整合建立统一规范的公共资源交易平台实施方案的通知》《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区公共资源交易平台整合建立实施方案的通知》《河南省人民政府关于印发整合建立全省统一公共资源交易平台体系实施方案的通知》等政策，强调以“应进必进、公开透明、规则统一、利企便民”为基本原则，建立统一、高效的交易平台体系，推进公共资源交易的市场化和透明化进程。一方面，这一阶段的政策关注平台覆盖范围的进一步扩大，逐步将自然资源、环境权、资产股权等新兴交易项目纳入统一交易平台。另一方面，政策鼓励引入多种竞争性配置方式，优化交易规则，消除地方保护主义和行业壁垒，从而提高公共资源交易平台的资源配置效率。除此之外，政策注重优化服务模式，推进平台全流程电子化实现“一网通办”，推动交易效率的全面提升。

（三）政策统筹发展期（2018至2024年）

这一阶段的政策目标是推进公共资源交易的标准化和规范化建设，推进区域统筹一体化发展。各级政府相继出台了《河南省发展和改革委员会关于印发河南省公共资源交易平台运行服务规则的通知》《国家发展改革委办公厅关于支持贵州省推进公共资源交易“全省一张网”建设的复函》《国家发展改革委关于推动长江三角洲区域公共资源交易一体化发展的意见》等政策。首先，各地政府在数据管理、信息公开、信用体系建设、服务管理、专家库管理、中介管理等方面制定了大量规范性标准。其次，各地政府开始优化交易流程，统一场所设施建设标准，规范服务收费行为等；同时，各地政府通过推进评标专家资源共享，进一步提升评标工作的科学性与合理性；另外，还引入量化考核和年度评级制度，规范中介机构行为，以提升中介机构在交易活动中的规范性。最后，在区域一体化发展方面，各地政府开始着手推进区域市场规则一体化、健全信息共享机制，打破区域交易壁垒，提升资源配置效率。

综上，我国公共资源交易政策经历了创新发展期、扩散发展期和统筹发展期三个阶段，各阶段的政策导向和实施重点既相互衔接又逐步深化。从最初建立公共资源交易中心——解决项目分散问题，到整合统一平台建设，再到推进标准化、规范化运行，直至实现区域一体化发展，这一系列政策的出台和实施体现了公共资源交易政策在国家治理进程中的深化与拓展，为我国公共资源的配置优化和治理现代化提供了有力支撑。

[1]王丛虎:《公共资源交易管理》,经济科学出版社,2018年,第13—14页。

四、中国特色公共资源交易政策发展的内在逻辑 

通过多轮编码归纳后，我们凝练了四个维度的选择性编码，即政策价值、政策对象、政策内容与政策路径。政策价值是政策设计的核心导向，包括公开、透明、参与、服务、责任与效率六个方面；政策对象则明确了实现这些价值的主体；政策内容则涵盖资源共享、职能转变、技术赋能、标准规范、数据治理和监管创新等多元要素；政策路径作为政策演进的内在机制，进一步联结了政策的价值、对象与内容，通过自上而下的政策引导，与自下而上的政策创新，增强了政策的反馈与优化动力。这四个维度的有机结合则使得公共资源交易政策得以实现从理念到实践的闭环，推动公共资源交易在统一价值目标的指引下实现高质量发展。

（一）多重兼顾的政策价值

正如前文所言，公共资源交易政策承担着效率使命与价值使命，其包含公平、透明、参与、服务、责任等基本公共价值。这些价值的实现需要通过管办分离、信息公开、需求规划等运作机制加以调和[1]。通过政策梳理发现，我国公共资源交易政策呈现公开、透明、参与、服务、责任和效率的多重价值导向，其旨在构建公平、公正、高效、透明的公共资源交易市场，在合理配置和有效利用公共资源的同时，维护市场主体合法权益，促进公共资源交易市场健康发展。

公开是公共资源交易政策的基本价值导向之一。从中央到地方的多项政策法规均明确要求交易信息应全面公开。例如《公共资源交易平台管理暂行办法》规定，除涉及保密的信息外，交易公告、资格审查结果、交易过程、成交信息和履约信息等内容均需通过公共资源交易电子服务系统依法及时公开。同时，信息公开还需要推动中央与地方各级平台及相关系统的对接，确保不同层级平台信息的一致性和准确性，进而实现信息互联互通与数据共享。

透明是公共资源交易政策的基本价值导向之一。其主要体现在参与、服务、监管和信用体系四个维度上。在参与透明方面，政策致力于确保所有市场主体在公共资源交易中的平等参与权。在服务透明方面，各级政府出台的公共资源交易平台服务管理办法明确了服务内容、服务流程及收费标准，规范交易服务的各环节，并要求依法公开。在监管透明方面，各地区的公共资源交易电子监管系统实现了交易文件发布、投标报价、评标过程及成交活动的全程监控，监管部门可实时查阅交易数据，从而及时发现围标串标、价格操控等违法行为；公众可通过投诉举报机制监督违法违规行为，处理结果则由监管部门公开。在信用体系透明方面，政策推进信用信息共享机制，公开市场主体的信用情况和违规行为记录，这不仅降低了交易风险，还增强了市场主体的自我约束力。

参与也是公共资源交易政策的基本价值导向之一。其主要体现在平等参与和社会监督两个方面。一方面，政策保障各类市场主体的平等参与权，明确禁止排斥和限制符合条件的主体进入交易市场，杜绝不合理的资格审查和非法限制潜在投标人、竞买人下载交易文件的行为，确保市场主体在统一规则下公平竞争。另一方面，政策鼓励公众通过信用评价机制、服务热线等渠道参与市场监督，从而提升市场运行的透明度与公正性。

服务是公共资源交易政策的基本价值导向之一。其主要体现在服务内容的规范性和服务程序的便捷性两个方面。一方面，公共资源交易服务内容和流程均通过正式文件予以明确和公开，为市场主体和公众提供可预期的获取渠道，以提升服务的精准性和透明度。另一方面，政策积极推行网上预约与现场办理两种服务模式，优化线下集中办理流程、缩短审批时限，并通过限时办结机制进一步提升交易服务的效率。

责任价值导向主要体现在服务主体责任的明确与收费管理的规范方面。一方面，政策明确划分服务机构及其工作人员的责任边界，严禁干预交易、违法收费、泄露保密信息或销毁资料等行为，以保障服务行为的合法合规，维护市场主体的合法权益。另一方面，为确保服务收费遵循非盈利原则，政策要求以公开的收费清单明确服务费用标准，杜绝通过不合理收费获取暴利等行为。

效率价值导向则聚焦于交易电子化、标准化建设及数据管理应用三个方面。政策强调通过电子服务系统与监管系统的对接，实现交易数据的快速传输与实时共享，减少人工干预和信息传递的时间成本，从而缩短交易周期、提升交易效率。与此同时，政策大力推进交易标准化建设，统一不同地区、不同类型的交易规则，减少因标准不一引发的争议，进一步促进公共资源配置效率的提升。 

（二）多元协同的政策对象

多元协同是公共资源交易政策的重要特征，政策中所涉及的对象包括党、政府和社会三个方面。党的领导为政策提供了方向和保障，政府推动则成为平台建设政策的核心力量，而社会参与则为交易的监督、规范和诚信建设注入活力。三者相互配合、互为支撑，共同推动公共资源交易市场的健康、有序与高质量发展。

党的领导在公共资源交易政策制定中发挥着根本性的引领作用。从宏观层面来看，党的决策部署为公共资源交易的发展提供了政策框架和指导思想。自党的十八大以来，全面深化改革的现实需求推动了公共资源交易领域的深刻变革。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中指出，建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理。这为全国公共资源交易平台建设提供了基本遵循，确保公共资源交易在国家整体战略框架下稳步发展。党领导的统筹协调机制也在交易中起到关键作用。各级党委通过设立相关工作部门，负责公共资源交易的统筹部署，确保不同部门高效合作，以避免职能交叉或推诿。党的领导还体现在对公共资源交易的监督过程中，纪委和监委通过监督政策执行，保证公共资源交易中心等机构严格遵守党风廉政建设的相关规定，严防权力寻租等违法行为。

政府在公共资源交易政策的实施中发挥着主导作用。首先，政府是公共资源交易平台建设与资源整合的推动者。各级政府通过规划和实施方案，整合资金、人力、物力，推动统一的公共资源交易平台建设，提升公共资源的配置效率。另外，政府还积极推动公共资源交易平台的电子化建设，打破公共资源交易的时空限制，提升公共资源交易的便捷性与公正性。其次，政府是公共资源交易制度建设和规范管理的执行者，通过制定法规规章，明确服务内容、收费标准、信息公开等关键要素，确保交易活动在合规的框架内进行。最后，政府在优化公共资源交易流程、提升交易效率方面起着监督保障作用。在推动公共资源交易市场建设过程中，政府持续破除交易壁垒，推动标准化建设，规范远程异地评标，促进经营主体库的应用，并推动数字证书互认和降费措施，积极构建数据规范和共享机制，降低交易成本，优化交易流程，提升整体的服务质量。

社会参与在公共资源交易中主要表现在公众监督与行业自律管理两个方面。首先，政策鼓励社会公众参与监督。公众通过评价机制对交易平台的服务质量进行反馈，推动了交易服务的持续优化。同时，公众还可以通过投诉举报机制反映问题，并由相关部门依法处理。其次，政策赋予行业协会自律管理职能。行业协会通过制定行业规范、开展培训和自律检查，规范了交易行业的行为。行业协会还通过提供信息交流、业务咨询和技术支持，提升会员单位对政策法规的理解与应用，从而提高行业整体业务水平与诚信意识。

（三）多维融合的政策内容

公共资源交易政策内容呈现出了“多维融合”的显著特征。政策推动了资源共享、职能转变、技术赋能、标准规范、数据治理和监管创新多个维度的协同发展，实现公共资源的合理配置、交易市场的公平竞争、防范腐败以及保障公众利益等多重目标。 

资源共享是公共资源交易政策的基础内容。不管是中央还是地方各级政府出台的公共资源交易政策都强调要加快形成资源共享、规则统一的公共资源交易管理体系，实现信息资源与专家资源的互通共享。在信息资源共享上，政策内容都提出了要加快交易平台互联互通，实现市场主体信息、交易信息横向与纵向上的自由流通；在专家资源共享上，政策内容都提出了要加强评标专家库的统一管理，即统筹公共资源交易评标专家资源，通过远程异地评标评审等方式，加快推动优质专家资源跨地区、跨行业的共享，实现专家库应用的有效对接。

职能转变是公共资源交易政策的关键内容。公共资源交易政策都强调了公共资源交易服务机构要从传统的行政管理者向公共服务提供者转变，并承担电子服务系统建设、公共资源信息公开、交易服务标准化建设等职能。政策内容要求公共资源交易中心不再直接行使行政审批权限，而是要通过建立统一的电子化平台，为市场主体提供便捷高效的服务，实现线下场所向线上智能化服务的转型。

技术赋能是公共资源交易政策的另一项重要内容。政策积极推动电子化与信息化建设，鼓励在公共资源交易领域广泛开发和应用电子交易系统、电子监管系统和电子服务系统，以实现交易信息的实时共享与过程监控。除基础电子化技术外，大数据、云计算、区块链等新兴技术也在公共资源交易政策中得到大力倡导。例如借助大数据技术分析海量交易数据，及时发现并预防潜在风险；借助云计算技术提升公共资源交易平台的计算和存储能力，确保交易系统的稳定运行。

标准规范建设是公共资源交易政策倡导的内容。政策强调要制定统一的公共资源交易规则与流程体系，以确保交易活动的规范性与一致性，如制定全国统一的专家专业分类标准、统一的电子服务技术标准和数据规范等。此外，各级政府的政策都要求建立服务标准体系，明确交易服务机构的服务内容与工作规范，推动落实首问负责、一次性告知、岗位责任、服务承诺、限时办结、失职追究等内容，以提升公共资源交易的规范化水平。

数据治理是公共资源交易政策至关重要的内容之一。政策要求建立健全网络信息安全制度，并在数据的采集、汇总、传输、存储等环节依照相关规定加强安全管理，并严格保护个人隐私。同时，政策强调要加强对数据质量的定期监测、反馈与修正，在确保数据的准确性和完整性基础上，实现对数据从产生到销毁的全生命周期管理。

创新监管是公共资源交易政策的核心内容。首先，现有政策明确推动监管职能与服务职能的分离，推进监管事项标准化与流程规范化建设，推动监管协同的一体化进程。其次，政策还积极推动电子监管系统的建设，实施信用、智慧与联动监管，构建全流程立体化的监管新格局。另外，借助大数据技术对大量交易数据进行关联分析，精准监测异常信息与违法违规行为，降低公共资源交易潜在风险。最后，政策积极推动社会监督机制创新，建立健全社会评价机制和投诉举报制度，强化公共资源交易的社会监督。

（四）双重耦合的政策路径

我国公共资源交易政策的制定与实施不仅遵循着自上而下的中央主导路径，也遵循着基于地方自主创新与经验反馈形成的自下而上路径。这一双重耦合的政策路径，体现在公共资源交易平台整合共享、数字证书互认、信用体系建设、监管机制创新等多个方面。

中央到地方自上而下的政策推动体现在国家政策的引领、典型做法的推广、制度规范的统一、技术标准的建设、政策执行的监督等方面。在政策引领上，中央从宏观层面上对公共资源交易市场建设作出战略部署，明确公共资源交易发展的总体原则与目标方向。例如通过信息、资源、平台的整合共享，提高公共资源交易的效率、公平性与透明度，促进公共资源的合理配置，推动市场健康有序发展。在推广典型做法上，中央积极总结部分地区在推进数字证书兼容互认、优化交易服务、创新监管机制、加强信用体系建设等方面的典型做法，鼓励地方学习借鉴优秀经验，因地制宜提升本地区公共资源交易建设水平。

在建设统一的规范框架上，中央着重构建统一的市场规则，以解决因各地规则差异化而导致的市场分割与不公平竞争等问题。在技术标准方面，中央推动数字证书介质接口、使用规范及格式标准的统一，增强不同地区技术层面的兼容性与互认性，提升公共资源交易的信息化水平。在政策执行的监督方面，中央密切跟踪各地工作进展，确保地方按照中央政策推进市场建设，及时纠正偏差，增强政策执行效果。

从地方到中央自下而上的政策创新，集中体现在实践创新、技术应用、模式探索及经验反馈等方面。在地方创新实践上，各地区根据自身的发展状况、市场环境和资源特点，开展了各具特色的公共资源交易创新实践。例如贵州省针对公共资源交易平台系统间数字证书不互认、企业重复购买证书等问题，建成覆盖全省的数字证书交叉互认系统，通过实施统一认证方式、签名控件、签章接口和主体信息等措施，有效减轻了企业负担，激发市场活力。在技术应用与模式创新上，积极探索新技术在公共资源交易中的应用。例如深圳市将建筑信息模型、虚拟现实、大数据等现代信息技术引入公共资源交易领域，以全新方式呈现投标方案，进行集成化展示，并融合大数据应用与GIS应用等，提升评标效率与科学性。在交易模式方面，安徽省通过结合新技术与新机制，构建“芜瑕·串通投标犯罪研判模型”，以大数据分析为技术主线，实现对围串标行为的智慧化监管。

在成功经验与问题反馈上，各地区积极将成功经验向上反馈至国家层面，形成我国公共资源交易建设的优秀实践案例，为国家完善相关政策提供了切实可行的依据；在问题反馈与政策调整上，地方将数字证书不互认、技术标准不兼容、信用信息共享不顺畅等问题反馈至中央层面，由中央依据反馈及时出台政策，以确保政策与实际需求的有效对接。

这种自上而下与自下而上相耦合的双重政策路径，有助于提升政策的适应性与有效性。在统一规则框架下，公共资源交易政策能够更好地应对地方差异；同时，地方创新实践和经验反馈为中央政策的调整与优化提供了依据，从而增强政策的实效性。这样的双重政策路径也有助于推动全国公共资源交易市场的协同创新发展，在激发地方创新活力、推动新技术、新方法与新模式探索实践的基础上，进一步从整体上提升我国公共资源交易市场的竞争力。

[1]王丛虎,刘巧兰:《公共资源交易实现基本公共价值的多重机制与实践面向——基于“工具-目标”的分析视角》,《学海》,2022年第4期。

总体而言，我国公共资源交易政策发展的内在逻辑可从政策价值、政策对象、政策内容与政策路径四个维度进行阐释。就政策价值而言，呈现出公开、透明、参与、服务、责任和效率多重兼顾的导向；从政策对象来看，展现出党的领导、政府推动和社会参与的多元协同模式；在政策内容上，资源共享、职能转变、技术赋能、标准规范、数据治理、监管创新共同构筑起六位一体的多元要素体系；就政策路径而言，形成了中央自上而下的政策引导与地方自下而上的政策创新的双重耦合机制。

现行政策为我国公共资源交易的发展夯实了规范性制度基础，但总体而言现有政策较为分散，尚未形成完善的政策体系，尤其是法律层面的规范仍属空白[1]，政策的融合性、整体性、统一性仍悬而未决，政策的多元性、权威性、统领性仍有待增强。进入新时期，党和国家对公共资源交易建设提出了更高要求，政策如何服务平台体系的完善、如何服务项目的全过程公开管理、如何服务公共资源交易的高质量发展，成为公共资源交易政策亟需解决的关键问题。

[1]陶园,华国庆:《公共资源交易信用评价的立法模式及其体系建构》,《江淮论坛》,2020年第6期。 

五、结论与讨论

本文借助扎根理论对中央、省级层面的267份公共资源交易政策文本，进行层层编码分析后发现：我国公共资源交易政策发展历经了创新发展期、扩散发展期、统筹发展期这三个阶段。在不同阶段，政策为公共资源交易的发展提供了制度保障和规范指引。但进入新时期后，现行政策仍面临诸多挑战。主要表现为：第一，政策体系尚未成熟。现行政策较为分散，政策之间缺乏统一的政策框架与政策实施的沟通机制，导致各项政策难以形成合力，无法有效整合资源。这不仅影响了政策的整体性和可操作性，也影响了政策的执行效果。第二，公共资源交易立法仍为空白。尽管中央到地方政府已出台了多项规范性文件，但仍然缺乏明确统一的有关公共资源交易整体性的法律支撑，无法为公共资源交易的发展提供坚实的法律保障。这导致政策在执行过程中缺乏稳定性和权威性，难以确保公共资源交易的公平与公正。第三，支持公共资源交易高质量发展的政策力度不足。现行政策在服务公共资源交易的快速发展，回应中央对公共资源交易全流程公开管理和平台体系建设的更高要求上，缺乏一定的适应性，未能有效回应现实需求。

因此，公共资源交易政策应从体系性、规范性和整体性三个方面进行优化，以更好地服务于公共资源交易的高质量发展。首先，加强政策的体系性建设。强化公共资源交易政策的顶层设计，建立健全涵盖各类公共资源交易的统一政策体系。通过梳理与整合中央和地方各行业、各区域的政策资源，构建系统化的政策网络，确保政策在不同层级和领域中的协调一致，从而提升政策的整体效能与执行效果。其次，加强规范性建设与法律保障。加快公共资源交易整体性法律的立法进程，建立涵盖公共资源交易全过程、全类别管理的法律框架，明确各方权利义务和法律责任，以增强公共资源交易各环节的法治保障。最后，提升政策的整体性与统领性。在整合梳理现有公共资源交易政策的基础上，围绕新时期公共资源交易发展的新任务，出台更具统领性的政策文件，实现从顶层设计到具体执行全过程的有效政策供给，以推动公共资源交易向更为高效便捷、更加公开透明的方向发展。

未来，我国公共资源交易政策应以建立健全统一规范的公共资源交易平台、实现公共资源交易的全过程公开管理为导向，加快公共资源交易市场的一体化、规范化和透明化建设进程，以更好地服务我国公共资源交易的高质量发展。