□ 本报记者 付朝欢

习近平总书记近日对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，充分吸收干部群众在实践中创造的新鲜经验。

我国将于2026年开始实施“十五五”规划，目前党中央正在组织起草“十五五”规划建议。根据习近平总书记重要指示精神和规划建议起草工作安排，近期，有关方面正在通过多种形式征求干部群众、专家学者等对编制“十五五”规划的意见建议。

顶层设计还需问计于民

加强顶层设计和坚持问计于民相统一，是中国发展规划体系的鲜明特点，也是中国特色社会主义制度优势的重要体现。

《大智兴邦：中国如何制定五年规划》一书作者、清华大学国情研究院副院长鄢一龙说：“通过顶层设计高瞻远瞩，能够保证政治视野、专业水平；通过问计于民来集思广益，有利于提高规划编制的科学性、民主性，更好地集中民智、反映民意、凝聚民心、形成合力。”

自5月20日起，“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动，为期1个月。人民日报、新华社、“学习强国”等平台开设“我为‘十五五’规划献一策”建言专栏，征集涵盖党的建设、科技创新、全面深化改革、生态环境、国民教育、就业创业、社会保障、收入分配等27个领域。广大网民提交的意见建议，将汇总整理后提供给中央决策参考。

开门问策、集思广益，亿万网友的议政热情被充分点燃：来自江西的网友建议，加快修订和完善适用于新型经济业态的相关法律法规，保障各类新兴经济业务活动有法可依；来自湖南的网友建议，构建省际生育支持机制，建立“候鸟家庭专属账户”；一线的基层工作者期盼“构建数字化群众路线新机制”；科技领域的企业主建议“建设国家级AI开放创新平台，促产业智能化转型”……

鄢一龙告诉记者，我国发展规划早期受苏联模式影响较大，规划编制属于典型的“精英决策”模式。“十五”计划以来，以公众参与为标志，五年规划（计划）编制进入“集思广益型”决策模式，规划编制过程更为开放，决策主体更为广泛，观点交锋、利益表达也更为多元。

回看规划史，在编制“十五”计划时，有关方面通过征文、来信等方式向社会公众广泛征求意见和建议，迈出了“开门编规划”的重要一步。“十四五”规划编制时，首次创新开展网上意见征求活动，短短两周时间里，累计收到超过101.8万条建言。来自基层的“互助性养老”等建议被写入“十四五”规划文件。

如今，“十五五”规划编制再次集纳民智、凝聚共识，切实吸收社会期盼、群众智

慧、专家意见、基层经验，以期在智慧的碰撞中探寻民之所盼的“最优解”。

近年来，网络空间已经成为汇聚民意的新渠道、思潮激荡的新场域、为民服务的新平台。观察人士指出，互联网技术重构了民主参与的时空边界，基层百姓的所思所想、所期所盼，得以直通中南海。这种“线上察民意、线惠民生”的闭环机制，正是全过程人民民主的鲜活注脚。

规划纲要框架同步起草

从“十四五”规划中期评估开始，“十五五”规划前期研究就已经启动。之后，国务院负责拟订国家发展规划的主管部门会形成“十五五”规划基本思路，经国务院同意后，提交中央“十五五”规划建议起草组参考。

按照惯例，中央建议发布前，国务院负责拟订国家发展规划的主管部门还会牵头同步起草纲要框架。中央建议发布后，国务院成立纲要草案起草组，在纲要框架的基础上，根据中央建议，正式起草纲要草案。

中长期规划编制是国家发展改革委的重要职责，也是党中央、国务院交付的一项重大政治任务。3月6日，在全国两会经济主题记者会上，国家发展改革委主任郑栅洁透露，今年，国家发展改革委将按照党中央、国务院决策部署，认真做好“十五五”规划编制相关工作：一是贯彻落实党中央“十五五”规划建议，在充分调查研究基础上，与各方面共同编制规划纲要草案，按程序提交明年全国两会；二是组织编制一批重点专项规划和区域规划。

郑栅洁表示，“‘十五五’规划纲要编制是一个集思广益、凝聚共识的过程，我们将通过多种有效方式，认真听取人大代表、政协委员和广大群众、企业家、专家学者等各方面的意见建议，使规划更好体现发展所需、民心所盼。”

千千万万企业是中国经济高质量发展的重要基础。来自各类企业的思考与建议，对编制“十五五”规划具有很强的借鉴意义。6月10日，国家发展改革委召开科技型民营企业座谈会。摩尔线程、蚂蚁科技集团、华大基因、银金达新材料、七腾机器人等5家民营企业负责人结合生产经营情况、各自领域科技发展态势等畅所欲言，提出许多有针对性的政策建议。

郑栅洁在会上表示，国家发展改革委将立足政策研究和经济分析、中长期规划和年度计划、投资管理和项目建设、改革和创新、综合统筹和综合平衡等职能职责，对标对表党中央决策部署，在编制“十五五”规划过程中，认真研究吸纳企业提出的意见建议，提出更有针对性政策举措，支持民营企业在推动科技创新、建设现代化产业体系等方面发挥更加积极作用。

去年1月和今年4月，国家发展改革委规划司面向社会公开征集的两批研究课题，同样值得关注。去年的26个研究课题已经结题，今年的18个课题需要在7月底前完成。这两批课题都是前瞻性研究事关经济社会中长期发展的重大战略问题。对比来看，今年的18个研究题目在时间限定上统一锚定“十五五”时期，研究方向也更加垂直和细分。

根据此前五年规划建议的编制经验，中央财办、国家发展改革委组织有关部门、智库研究形成的百余份“十五五”规划前期重大课题研究报告，各地区各部门向中央提交的关于“十五五”规划的意见和建议等材料，都会被送到中央“十五五”规划建议起草组的案头。

发展规划立法进程加快

对国家发展规划进行立法，已推动多年。公开资料显示，自2009年起，国家发展改革委就已着手研究起草发展规划法草案。到“十四五”时期，我国发展规划立法进程明显加快。

2023年9月，国家发展规划法被纳入十四届全国人大常委会立法规划，列为“条件成熟、任期内拟提请审议”的优先项目。今年4月27日，国家发展规划法草案提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议。4月30日至5月29日，发展规划法草案在中国人大网公开征求意见。

专家表示，制定发展规划法可以使发展规划的编制和实施有法可依，明确各参与方的权利和义务。从“政策驱动”向“法治驱动”迈进，指向的是治理体系和治理能力现代化的再提升。

在“十三五”时期，清华大学中国发展规划研究院副院长杨永恒曾表示，我国规划编制中的公众参与仍然属于探索阶段。客观原因上，公众参与缺乏程序性权利。长期以来，没有配套的法律体系对规划编制中公众参与权的实现形式和保障方式进行具体化和细则化说明。主观原因上，规划编制富有专业性，公众缺乏规划知识的培训，参与的意识和能力较为薄弱，参与热情不够。

杨永恒当时曾给出如下建议：一是确立规划编制中公众参与的合法权利和作用，保障公众参与的渠道畅通、路径有效。二是推动公众参与阶段前移，尤其是要强化规划编制初期的公众需求调研，了解公众的诉求和偏好，以此作为确定规划目标的重要输入。三是提升公众参与的组织化程度，增强公众参与的有效性。

在“十五五”规划编制阶段，上述建议得到了“回应”。发展规划法草案第十二条明确提出，编制国家发展规划应当健全公众参与机制，鼓励社会参与，向社会公开征集建议，通过多种途径和方式广泛听取人民群众和社会各方面意见。

记者注意到，“十四五”规划网络征求意见活动的时间是2020年8月16日至29日，为期两周。“十五五”规划面向社会公众征求意见的时间提前至5月20日，同时实现公众参与阶段前移和组织化程度提高；活动周期延长至1个月，也更有利于公众意见建议的充分表达。

此外，发展规划法草案在第十三条、第十四条中，还规定了国家发展规划应健全专家咨询论证制度、创新编制手段。

鄢一龙告诉记者，五年规划编制每个阶段的前期与后期都会有大规模的征求意见。前期征求意见是一种“头脑风暴”，以最大限度地吸收不同的思路、意见、看法。上有所呼、下有所应，各方纷纷开展研究、主动建言献策，形成政策讨论的生动场面，也提高了规划编制的科学化、民主化、规范化水平。