□ 迟福林
封关运作标志着海南自贸港由起步阶段到实质性运作的全面转型、标志着海南自由贸易港由政策准备到制度安排的全面转型、标志着海南自由贸易港一个新的战略起点，在国家重大战略中地位进一步提升。因此，2025年内海南自由贸易港封关运作，受到海内外各界的高度关注。
而当前最大的问题在于内外投资者对封关的预期不足。例如，对“一线放开”的具体举措是什么、什么是“核心政策”、如何保证“核心政策”落地等存在疑虑。笔者认为，加快“核心政策”落地关键在于明确海南自由贸易港“境内关外”的海关特殊监管制度安排。
形成核心政策落地的制度保障
如何理解“核心政策”的内涵？
首先，作为国家“重要开放门户”，“零关税、低税率、简税制”是海南自由贸易港政策体系的核心，是实现贸易、投资、资金、人员、运输、数据等自由便利的前提条件。“五大自由和数据安全有序流动”是实行了“零关税、低税率、简税制”以后必然达到的一个成果标志。例如，“保税航油加注”作为航油“零关税”政策，是促进航运自由便利的重要条件。目前，受制于相关企业无国营贸易进口资质而无法申领自动进口许可证，此项政策尚未落地。
其次，“零关税”居“核心政策”的首位。自由贸易港的“零关税”不简单是关税水平的问题，更是一种“境内关外”的海关监管特殊区域制度安排，并由此带动形成现有制度与体制变革，对打造最高水平开放形态相适应的制度体系具有重要牵引作用。
再次，海南自由贸易港“核心政策”具有不可复制、不可推广的突出特征。海南自由贸易港作为实施境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税等政策与制度的特殊经济功能区，其“核心政策”具有不可复制、不可推广的基本特征。
在充分认识“核心政策”内涵的基础上，对于形成“零关税”的制度安排，笔者的主要看法有：第一，实现“零关税”政策的制度化、法律化。例如，制定实施精简的进口征税商品目录，以实现大多数商品“一线”进口免关税，由此展示“零关税”这一自贸港标志性特征。
第二，创新性实施禁止、限制进出口货物、物品清单管理制度。以《海南自由贸易港法》为依据，制定出台《海南自由贸易港禁止、限制进出口的货物、物品清单》。
第三，实施低干预、高效能的海关监管。一是对除禁止、限制进出口货物免于海关常规监管。按照《海南自由贸易港法》第13条“在境外与海南自由贸易港之间，货物、物品可以自由进出”的要求，实行分类管理。例如，对除禁止、限制进出口货物免于海关常规监管，无须申报，直接凭其传输的进出境记录放行；限制类货物申报，使用简化版报关单，随附监管证件；精准布控“一线”口岸对未申报的禁止限制类物项以及其他存在进出境安全风险的物项等的监管。二是创新“二线”进入内地海关的监管制度。重点对进口“零关税”货物、进口许可管理货物等经海南自由贸易港进入内地进行海关管理。在管理方式上，重点开展经加工后进入内地的货物监管，并充分利用信用监管、数字监管等，有效避免监管资源的浪费和通关便利性下降。同时，海南自由贸易港海关重点负责原产证明（信息）的开具等，并直接通过全国海关联网系统直接传输到内地海关。
此外，封关运作要实行“低税率、简税制”的税收制度，笔者也有一些想法和建议：
首先，严格执行《海南自由贸易港法》第27条推进税制简并改革。《海南自由贸易港法》第27条明确“全岛封关运作时，将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，在货物和服务零售环节征收销售税”。建议尽快启动制定简化税制方案，并在2025年内出台，以稳定各方预期。
其次，创新实施个人所得税优惠政策。建议尽快将医疗健康、文化娱乐、旅游等职业技能人才纳入15%所得税政策适用范围；逐步突破“累计居住满183天”的时间限制，制定更加灵活的个人所得税政策；率先考虑将在东盟国家的工作时间算作在海南工作时间，方便企业走出去。
最后，创新实施企业所得税制度。建议对企业所得税享惠主体实行负面清单管理，加快推动向负面清单管理模式转变，推动扩大政策享惠面，增强企业投资海南的获得感。
建立完善“境内关外”的海关特殊监管制度
作为世界最高水平开放形态，“境内关外”的定位并实施特殊经贸制度是自由贸易港的共同特征。其中，“境内关外”是重要前提。以打造国家重要开放门户为战略目标全面落实《海南自由贸易港法》，需要按照“境内关外”的要求形成特殊管理体制。
——依据《海南自由贸易港法》确立“境内关外”的法律地位。
落实“海关监管特殊区域制度”关键是确立“境内关外”的法律地位。建议在封关运作之际，明确提出海南自由贸易港建立“境内关外”的海关监管特殊区域制度。由此，大大增强国内外投资者对海南自由贸易港建设的良好预期。
在“一线放开”中打造自主开放、单边开放新前沿。例如，主动对接CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）服务贸易开放规则、国有企业条款、知识产权保护等深度议题，率先实现突破。
封关后形成“积极放、高效管”的“境内关外海关监管特殊区域”运作格局。“二线高效管住”要以不降低与内地连通性为底线，实现与内地间的物畅其流、人便于行。“二线管住”，不仅要重视防范走私风险，更应围绕加工增值货物内销免征关税等重点政策实施精准化的分类监管，并以不降低海南与内地货物流动的便利性为底线。
——按照“境内关外”要求建立海关监管特殊区域制度。
按照“境内关外”要求做好封关运作前后的政策制度衔接转换。具体内容包括：“一负三正”税收清单裁并或转为进口征税商品目录清单，实现“零关税”及进出口环节税的征收目录由正面清单向负面清单转变；投资制度由“极简审批”向“标准制+承诺制”转变，全面取消许可和审批；跨境资金管理由账户管理向外债项下完全自由可兑换过渡，并支持在海南自由贸易港注册企业申报EF账户资格；跨境数据实现负面清单管理，并建立重要数据和个人信息出境安全评估绿色通道；低税率政策由鼓励类向普惠制过渡，同时启动销售税改革，开展简税制探索；同步制定与“一线放开”政策切换相适应的监管方式、监管制度的切换方案等。
以《海南自由贸易港法》为依据明确“一线”“二线”监管责任。首先，明确海南在“二线管住”中的责任。《海南自由贸易港法》明确“货物由海南自由贸易港进入境内其他地区（以下简称内地），原则上按进口规定办理相关手续”。这实质上体现了内地海关及相关管理机构的主体责任。其次，明确海南自由贸易港放开并管好“一线”的主体责任。在“一线”放开的同时，海南需要强化安全准入（出）监管，加强口岸公共卫生安全、国门生物安全、食品安全、产品质量安全管控。
——用足用好海南自由贸易港法规制定权，构建“境内关外”的法规体系。
首先，重在大胆开展变通立法。从实践看，海南自由贸易港法规制定权的最大优势远未发挥。《海南自由贸易港法》颁布实施以来出台的45部海南自由贸易港法规，远未体现自由贸易港的特征与要求。《海南自由贸易港法》第10条确立了海南自由贸易港法规制定权，不仅突破了一般地方立法权的“不抵触原则”，而且超过了经济特区立法权的变通立法范围，将部分全国人大及国务院的立法权限让渡海南，是“创新法”“授权法”的突出体现。为此，海南省人大及其常委会在行使海南自由贸易港法规制定权时，要以变通立法为主要特征，重点围绕变通“零关税、低税率、简税制”等核心政策涉及的上位法的具体规定方面实现重要突破。
其次，构建具有“境内关外”特征的海南自由贸易港法规体系。第一，用好“贸易、投资及相关管理活动”的创新空间。应当说，《海南自由贸易港法》中涉及的所有内容，都可以视为“相关管理活动”范畴。因此，海南省人大及其常委会行使海南自由贸易港法规制定权，不仅可以指定贸易、投资等地方性法规，也具有财税、金融、出入境、司法等领域的法规制定权限。第二，用好“依法直报”机制，破除传统“调法调规”的约束。当海南自由贸易港法规涉及国家立法保留事项时，直接由海南省人大常委会报送全国人大常委会批准，由此确保政策制度落地实施的高效、规范。
再次，建立专业、高效的立法体制，促进立法机制创新。具体建议包括：第一，在省人大组建专业高效的海南自由贸易港立法机构。按照因需立法的原则，向国内招录聘任知名法律专家组建专业性立法团队，以提升省人大常委会的立法质量与效率。第二，将高标准国际经贸规则转化为海南自由贸易港法规。借鉴新加坡经验，善于运用国际公约及国际示范性条款，实现与国际经贸规则对接；同时，调动各方积极性，积极利用委托立法或吸引知名法律专家参与立法的立项、起草、论证、协调、审议、分析评估等环节。
最后，加强全国人大对海南自由贸易港法规制定权使用的指导。建议进一步强化全国人大对海南自由贸易港法规制定权运用情况的业务指导及质量评估。强化对规范使用海南自由贸易港法规制定权的督导检查，确保海南自由贸易港法规制定规范、有效。
牢牢把握打造国家重要开放门户的战略目标
打造面向太平洋、印度洋的重要开放门户，是国家战略需求，是海南的历史责任。需要从国家重大战略层面把握“重要开放门户”的战略目标。
首先，打造我国面向太平洋、印度洋的重要开放门户。打造引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户，是作为国家战略的海南自由贸易港的重大战略目标。全面落实《海南自由贸易港法》，要服务于打造国家重要开放门户的战略目标，以法治建设明显增强海南自由贸易港在我国推进高水平开放战略布局中的特殊作用。
其次，把握封关运作后加快打造国家重要开放门户的战略需求。封关运作，就是要充分利用海南岛扼守南海要冲的区位优势和背靠国内超大市场优势，通过“境内关外”制度安排，最大限度吸引各类经营主体和优质要素集聚，明显增强区域辐射带动作用。在封关运作的关键当口，全面实施《海南自由贸易港法》，要自觉服务于我国开放布局的实际需求，将打造开放门户的基本实践与法治创新结合，实现两者相互促进。
再次，实现“十五五”打造国家重要开放门户的实质性突破。“十五五”是海南自由贸易港实质性运作的首个五年，对实现“重要开放门户”的战略目标具有决定性意义。按照《海南自由贸易港法》提出的“国家支持海南自由贸易港主动适应国际经济贸易规则发展和全球经济治理体系改革新趋势，积极开展国际交流合作”，努力打造区域合作的重要枢纽和高水平区域自由贸易的前沿地带。
（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）