□ 李浩东

城市作为人类集中生产生活的重要空间载体，产生财富的同时，也面临着风险和挑战。近年来，内涝、干旱等自然灾害以及生产安全事故等人为灾害频发，对城市发展带来不小冲击。增强城市韧性、实现可持续发展正成为现代城市建设管理的重大课题。因此，有必要把安全放在未来城市发展的突出位置，以人为中心，科学把握城市安全发展面临的深层次矛盾问题，把不断提升城市韧性贯穿城市规划、建设、管理的各方面全过程。

坚持规划先行

为建设韧性城市打好提前量

前瞻规划是提升城市韧性的关键。科学合理的城市规划，可以有效提高城市抗风险能力和应对突发事件能力。具体可以从以下几个方面入手。

一是以综合规划为指导，充分借鉴吸收国外有益做法。2002年，在联合国可持续发展全球峰会上，倡导地区可持续发展国际理事会将韧性概念引入城市与防灾领域。我国韧性城市理论和实践同国际先行地区的韧性城市建设相比有较大差距。目前，国内不同能级的城市在韧性城市建设中关注点和侧重点各不相同，不同类型城市的理念和实际发展水平也有明显差异。因此，在规划时既要借鉴国外综合规划的优秀做法，又要因地制宜从城市实际出发分层分类加强韧性城市建设，从城市规划、建设、管理全过程谋划安全韧性建设方案。

二是重视城市土地“战略留白”。有关部门在城市土地利用规划、空间形态塑造、服务布局、交通网络构建、公共空间优化等层面要强化统筹，对城市应急空间、绿色生命通道、城市通风廊道等进行超前和长远谋划，强化重大自然灾害、突发社会安全事件、安全事故的空间预警和应对防控布局。要将应急避难场所和紧急疏散通道纳入城市总体建设规划，出台具体实施细则，进一步拓展公共场所的应急避险功能，保障灾害应急响应中居民基本的供水供电等生活所需，完善应急避难生活服务设施。在新城开发和旧城改造中，要加强广场、体育馆、学校等城市公共空间和空旷场地预留，形成就地、就近、就时避难等分级分类疏散通道和避灾场所。

三是厚植生态底色，完善交通网络联通性。通过加强绿道、绿廊等形式拓展城市绿地、河湖水系、山体丘陵、农田林网等各自然生态要素的衔接联通，充分发挥自然系统在调节气温和保持水土等各个方面的生态功能。严格城市河湖水域空间管控，强化对城市沟渠、坑塘、湿地等水体原始形态的保护和恢复，加强河湖水系自然联通，构建城市良性水循环系统。完善恶劣气候条件下应急物资的运输保障体系，建立多方参与、协同配合的应急物资综合交通协调机制，发挥铁路、公路、水运、航空、管道等各种运输力量，确保各类应急物资运输享有优先通道和快速通行、通关权利，提高城市空间应急物流配送效率。

出台相应法规

为韧性城市建设提供制度保障

目前，韧性城市建设已经陆续出现在各级政府城市规划文件中，但尚未充分体现在相关法律法规中，未来亟待弥补该领域法治建设短板，提升城市现代化治理水平。

一要完善符合城市特点的应急管理、安全生产法律规章。推动地方对应急管理领域各类文件进行“立改废释”，围绕国家政策要求开展集中清理和专项审查，邀请专家学者、法律顾问等参与论证城市安全管理的重点领域和关键环节工作，以地方性法规的形式，明确城市因自然灾害需要停工、停产、停学的具体条件，适度赋予社会主体应急响应自主权。

二要完善社区管理机制，构建多元参与网络。完善基层社区灾害风险网格化管理、构建多元参与的风险防控网络是当代城市安全韧性建设的必经之路。一方面，以城市社区公共空间为基层单元进行统一规划和全局设计，推进全国综合减灾示范社区创建，将应急避难场所管理、灾害风险监测预警、灾害应急预案编制演练、应急救灾物资储备、应急科普宣传、居民应急避险和自救互救能力提升等，融入基层治理创新体系；另一方面，动员具有专业知识背景的居民加入社区志愿者队伍，整合优化现行社区灾害志愿者队伍，明确社区灾害志愿者队伍管理、业务培训、经费保障等方面的权责。面向社区独居老人、伤残人士、留守妇女儿童等特殊群体，宣传普及用火、用电、用气等安全常识，提高安全风险辨识和应急避险能力。同时，加大对社区灾害应急管理的经费、技术、设备等支持力度，充分调动企业和社会组织等力量完善应急物资和人员配备，保证社区应急物资采购和调运的高效及时。

三要构建风险排查机制，筑牢生命健康防线。一方面，要建立及时的常态化的城市定期“体检”和绩效评估工作机制，全面调查水旱内涝灾害、气象灾害、地质灾害、森林火灾、道路等风险要素，排查重点隐患，摸清城市灾害风险隐患底数，把握区域抗灾能力状况，客观认识城市自然灾害、事故灾害等风险水平，建立分类型、分区域的灾害风险与减灾能力数据库；另一方面，定期对城市防火、抗洪、交通安全等保障能力进行评估，加强城市桥梁、管廊、老旧电梯、建筑物结构和附属设施等市政公用设施信息化运维和监测预警，特别是城市隧道和管网等地下设施的评估、摸排和改造，排除运行风险隐患。

（作者单位：河南省社会科学院）