□ 赵玉峰
历史文化名城和街区是传承弘扬中华优秀传统文化、加强社会主义精神文明建设的宝贵财富。习近平总书记多次调研考察历史文化名城和街区，提出“全面保护好历史文化遗产，统筹好旅游发展、特色经营、古城保护，筑牢文物安全底线，守护好前人留给我们的宝贵财富”“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。近日，住房城乡建设部、国家发展改革委联合印发《历史文化名城和街区等保护提升项目建设指南（试行）》（以下简称《指南》），为加强国家历史文化名城和街区等保护提升项目提供了科学精准指导，有助于提升项目谋划、建设、实施和管理水平，有利于激发历史文化名城和街区经济社会综合效益。
坚持保护优先，传承好历史文化遗产
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文化遗产保护传承工作。2020年5月，习近平总书记在山西考察时强调：“历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位。”2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，明确“应保尽保”原则。历史文化名城和街区是历史文化遗产的重要组成部分，从习近平总书记重要讲话精神和相关文件可以看出，保护优先是开展历史文化名城和街区工作的第一要义。历史文化名城和街区所在地通常是经济发展高地，处理好保护和开发的关系是这些地区面临的首要问题。但部分地区出现城乡建设中历史文化名城和街区屡遭破坏、拆除等现象，有的地区甚至出现肆意改变古建筑的风貌，毁坏文物、私搭乱建、违规强拆、超限经营等行为，较多地区仍然存在对保护紧迫感认识不足，对文化遗产整体性系统性保护不够等问题。
《指南》坚持保护优先，明确提出“六不”原则。一是不大规模、成片集中拆除现状建筑。二是不大规模新增建设规模，不增加资源环境承载压力。三是不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。四是不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，历史建筑不脱管失修、修而不用、长期闲置。五是不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场。六是不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意更改老地名。“六不”原则针对当前历史文化名城和街区保护中存在的问题有的放矢，明确提出更具操作性的指导意见，《指南》施行后将会大大提高历史文化名城和街区保护力度。
坚持统筹谋划，明确开发利用的轻重缓急
保护优先并非严禁开发利用，是要在坚持保护的前提下进行适度合理的开发和建设，从而实现更好的保护。我国历史文化名城和街区点多面广，截至2023年底，全国共有国家历史文化名城142座，划定历史文化街区1200余片。但目前历史文化名城和街区开发利用主要以属地管理为主，多部门、多层级参与的开发利用体制机制还不健全，导致难以形成强大的合力，经济社会综合效益发挥不明显。同时，历史文化名城和街区项目建设主要依托文化资源谋划项目，类型单一，内涵挖掘不足，体验性、互动性、科技感不够，仍然存在低层次、同质化开发现象。此外，有些地方还存在必要基础设施和应急管理设施缺乏等问题，存在安全隐患问题，易发生安全事故。
《指南》坚持统筹谋划，明确项目建设的轻重缓急，提出应充分考虑资源禀赋、地域特色、影响力和代表性，合理确定项目建设内容和规模，以整体保护提升历史文化名城和街区等为主要目标，促进历史文化保护传承和城乡建设高质量发展相融合。《指南》以人民为中心，注重发挥社会效应，提出项目建设内容应切实解决人民群众“急难愁盼”问题，提升历史文化保护水平和人居环境品质。《指南》突出安全意识，在建设内容方面着重提出“必要基础设施与防灾设施提升”，要求利用既有设施，探索形成安全有效的基础设施服务体系，构建适应性强的防灾应急和自救体系，完善给水、排水、电力、电信、热力、燃气等各项基础设施，配建消防、防洪、防雨防潮、白蚁防治、防雷等防灾减灾设施，适度加建停车设施等。《指南》秉承微观改造、有机改造的理念，提出进行肌理织补，修复传统肌理，“镶牙式”新建必要的建筑，更新改造公园绿地、广场等公共空间，利用街头拐角、院落间空地等小微空间建设口袋公园、小型广场。《指南》注重科技运用，提出开展历史建筑数字化信息采集，完成测绘工作，建立数字档案。支持有条件的地区探索历史建筑数据库与城市信息模型（CIM）平台的互联互通。《指南》在开发利用方面，着重强调加强文化旅游融合发展，带动提升片区综合活力和文化魅力，激发项目经济社会综合效益。
有效监管是历史文化名城和街区等保护提升项目建设落地落细落实的基石。《指南》特别强调项目的监督管理，要求项目所在地历史文化名城和街区的保护管理主管部门要落实日常巡查保护管理制度，将项目实施情况纳入历史文化街区和历史建筑档案，加强对项目建设全过程的监督管理，避免破坏历史文化遗产的行为发生。在资金方面强调，规范资金使用管理，发挥资金使用效益，切实防范地方政府债务风险及衍生国有资产流失等问题，杜绝虚假承诺、随意发债、违规融资等行为，确保项目相关参与单位未列入严重失信主体名单。
（作者系中国宏观经济研究院社会发展研究所研究室副主任、副研究员）