□ 孟庆武

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。镇村一级是党和政府的“末梢神经”，是各项政策落实的“最后一公里”，是服务群众的“前哨站”。今年是“十四五”开局之年，是开启全面建设社会主义现代化强国新征程起步之年，国家治理体系和治理能力现代化持续推进，中国特色社会主义制度优势转化为治理效能，很大程度上取决于镇村一级对国家治理的实践创新、理论创新、制度创新的接收程度。

全国3万多个乡镇，基层治理状况差异很大，基层治理仍然存在诸多堵点痛点。从县域一级看，县乡层级“权责利”对等协调体制机制尚需进一步形成，县级职能部门和乡镇职责尚需进一步厘清理顺，现有县级职能部门单向考核乡镇的机制需进一步完善。从镇村一级看，村“两委”班子的综合素质尚需进一步提高，镇村压力传导机制需进一步畅通，党建引领的社会参与机制尚需进一步完善，群众主动参与乡村振兴的社会共治潜力尚待进一步挖掘。加速推进基层治理体系和能力现代化，需要着力解放思想，破除路径依赖，抢抓重大机遇，激发内生动力，充分汲取国家治理创新和乡镇体制改革的红利。

持续放权赋能

理顺体制机制

全面深化乡镇体制改革，关键是理顺“权责利”关系、推动放权赋能、厘清“属地管理”边界。

县级政府进一步“强镇扩权”。乡镇体制改革正在如火如荼地进行，治理下沉还需持续推进，县一级要将更多管理权限、民生服务、社会资源下放到基层，要将更多财权、人权、事权下放至基层，充分赋予乡镇更大自主权和能动性，促使乡镇真正成为一级“权责完备”的自主政府。同时，作为配合，可以考虑在不增加县域编制限额的情况下，缩减县级各职能部门的编制，扩充乡镇政府编制和人员。比如，四川省大邑县政府将200多项各个职能部门的管理权限，下放给乡镇政府，开展“强镇扩权”改革，进一步提升了治理自主权，释放了治理活力。

明确责任分工、规范“属地管理”。在“强镇扩权”的同时，要实现县级职能部门和乡镇权责对等和权责分明，划定基层“属地管理”事项责任范围，避免出现县级政府和职能部门在下传任务压力时，自觉不自觉地把责任“搭便车式”地顺路“打包”给乡镇，避免“压力层层传导”变成“层层压力增加”“层层责任下卸”。比如，浙江省宁波市江北区开展规范基层“属地管理”事项责任清单改革试点，推行“一清单、一导则、一范例、一流程、七机制”（“11117”），厘清各方责任，防止部门“甩锅”，形成工作合力。

要改革现有考核评价机制。大幅减少对乡镇一级的各级各类考核检查和检查评比，可以考虑转变部门向乡镇单项考评机制，推行县级职能部门和乡镇政府双向互评、捆绑考核、“开门定绩”，各乡镇在年终对县级职能部门日常服务水平、服务绩效测评打分，结果与各部门干部使用挂钩，目的是避免逐级“甩包袱”，实现“平权话语权”。比如，江苏省沛县推行双向打分机制，2021年1月6日，沛县首次按照“全程公开、允许旁听、当面亮分、出门不改”考核原则，由职能部门逐项公布乡镇指标成绩，各乡镇、园区则对目标考核责任单位和数据来源单位逆向测评，形成乡镇、县直部门共同担当高质量发展的合力。

加强党的领导

完善传导机制

全面加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制，进一步理顺镇村两级的“权责利”关系，逐步构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇管理体制。

全面加强党的领导。加强乡镇党委对基层各类组织和各项工作的统一领导，以提升组织力为重点，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度，把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把乡镇党委建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。

着力理顺条块关系。强化镇党委与村支部的领导机制，强化包村干部“第一书记”职能，强化各站所与各村在业务领域的对接帮扶机制，完善重点工作量化排名、考核约谈机制，完善镇村干部奖惩激励机制，实现纵向贯通、横向统筹的政策落实闭环。

发挥群团组织作用。群团组织是辅助各项政策落实落细的重要一环，是提升各项政策“民生含量”的重要抓手。要坚持党建带群建，形成党建带共青团、工会、妇联工作的有机融合、互相促进的工作格局，更好履行联系、组织、宣传、凝聚、服务群众职责，使新时代的镇村群团组织成为推动好政策落实落细的重要环节，彰显群团组织关爱，厚植党的关怀。

聚焦治理重点

加强能力建设

聚焦乡镇一级重点治理领域，着力提升乡镇行政执行能力、为民服务能力、应急管理能力、平安建设能力、智慧治理能力。

增强乡镇行政执行能力。要通过健全奖惩机制、考核评价机制，确保压力传导、政策落实不打折扣，乡镇综合执法队、应急管理办、自然资源办等“一线部门”，要抓好底线工作。

增强乡镇为民服务能力。围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，乡镇综合服务大厅要承接好依法下放的服务事项，乡镇农业综合服务中心、自然资源办、退役军人服务站要做好农业产业发展，人居环境建设，留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作。

增强乡镇应急管理能力。构建多方参与的社会动员响应体系，健全基层应急管理组织体系，建立统一指挥的应急管理队伍，加强应急物资储备保障，在防火防汛、疫情防控等突发工作中做到“守土有责”。

增强乡镇平安建设能力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，镇综治中心要加强规范化建设，健全矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制，司法所、派出所要完善基层社会治安防控体系，健全防范涉黑涉恶长效机制。比如对于事关重大的群众反映问题、信访问题、举报问题，镇信访部门、村干部要通力配合、调查研究、协调解决。关键要“下村”，把解决纠纷的主战场放在村里，引导“上访”变“下访”，将问题隐患解决在苗头，让纠纷冲突化解在村内。

加强乡镇智慧治理能力。建设开发用好智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。比如，湖北省武汉市委组织部设计开发了“江城小蜜蜂”小程序，供全市快递小哥使用，设置“随手拍”“用心做”“蜂巢”等模块，集成在线报事、活动报名等功能，发挥快递小哥长年走街串巷、进楼入户，参与基层治理的独特优势。小程序上线以来，全市快递小哥已上报基层治理问题1352件，报名参与社区发布的志愿服务2237人次，成为担任基层治理义务的动态信息员。

坚持党建引领

撬动社会共治

完善基层治理的关键是组织振兴，重点是充分发挥村“两委”的战斗堡垒作用，以基层党建为大统领，以党建带群建，推动形成群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会共治。

完善村“两委”换届选举制度。从长远看，村“两委”干部的质量是打造坚强堡垒的前提，换届选举制度的高质量运行是保障。全面落实村（社区）“两委”班子成员资格联审机制，完善候选人推荐、民意测评、公开选举等一系列体制机制，确保当前的优良制度转化为实实在在的治理效能，确保村支书、村主任“一肩挑”真正发挥凝聚战斗力的作用。

加强基层组织建设。深入推进“习近平新时代中国特色社会主义思想教育培训工程”，提高党员干部运用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作的能力和水平，变“输血”为“造血”。严肃基层党组织政治生活，进一步规范“三会一课”、民主评议党员、组织生活会、“1361”主题党日活动等制度，要把农村党组织建设成为领导基层治理、推动改革发展的坚强战斗堡垒，让党旗在乡村振兴一线高高飘扬。

推进社会共治、撬动基层自治。坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动。壮大党员队伍，发展村民代表，发挥党员、村民代表先锋模范作用，利用乡村“熟人社会”的特征，发挥引领群众的带动辐射作用。进一步完善“1+10”党员联系群众机制，推行“5+N”网格化管理，激发内生动力，充分动员普通群众、农村网格员，发挥人民群众主体地位和首创精神。比如，四川省成都市“老杨群工”、重庆市奉节县“文明实践积分银行”等，通过合适的奖惩机制和参与机制，引导群众不当乡村振兴的旁观者，争当参与者、推动者。

（作者系中国政法大学法学博士，石家庄市栾城区窦妪镇人民政府二级主任科员）