□ 乔润令

温州龙港市原来是个小渔村，上世纪80年代初乡镇企业兴起，产业集聚、人口集聚，政府因势利导，顺应市场需求，允许农民自带口粮进城、自建住宅落户改革，设立龙港镇，被称为中国“第一座农民城”。

龙港模式的标本意义

进入本世纪以来，城镇化率从40%多增长到60%以上，但由于体制所限，城市数量却没有大的增加。以龙港为代表的一大批特大镇，经济发达程度堪比一些中等城市，却依然还是镇级行政单位的配置。在行政主导的体制下，各类资源的错配给这些强镇的发展带来诸多困扰。在这样的背景下，2019年8月，国务院批准龙港撤镇设县级市。近几十年来，我国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”，而本次“撤镇设市”是一次新的尝试，其特殊意义在于，开辟了新型设市模式，为全国将近200个特大镇建立现代城市架构、切块设市、释放发展活力，提供了新通道，能够缓解我国城市化人口多、但城市相对少的矛盾。

而国家对龙港设市的行政管理体制提出“大部制、扁平化、低成本、高效率”要求，为我国城镇政府转变职能，控制人员机构规模，提高行政效率走出一条新路。

龙港作为为数不多的非行政中心型、由市场机制推动发展起来的城市，其内生特点、由市场和产业引导农民集聚建城的模式，具有很强的国际可比性，对于矫正我国城镇化中的许多偏差，具有特殊的标本意义。

——工业化是中小城镇发展最重要的动力，产业集聚、产城融合是避免房地产化、空城鬼城、城镇收缩的关键。龙港的城镇化进程，一开始是印刷业等产业的空间集聚，牵引了周边农村的农民带资落户进城。在产业集聚与城市化的耦合效应下，龙港就此成形。回顾龙港的“建城”路径，以印刷业为支柱的专业化产业集聚区是自下而上城镇化进程的原动力。印刷业发展还带动了包装行业、礼品行业的发展，形成了上下游产业联系更加密切的产业集群。

——要素市场化改革是推进城镇化高质量、可持续发展的重要条件。依靠民间资本“建城”。龙港镇设立后，面对城镇建设资金匮乏的实际困难，率先在全国探索土地有偿使用制度改革，将土地作为商品来经营收取土地征用费，为城镇建设提供了宝贵的启动资金。

龙港依托民间资金发达优势，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，引导社会资本参与教育、医疗、文化等公共服务供给，成为打造新型城镇化改革策源地的重要内容。例如：与万科合资成立国资控股混合所有制企业，推进城市管家项目建设。目前全市有7所民办学校、10家民营医院、126家个体诊所、12家民办养老机构。

龙港模式的一体高效

“一枚印章管审批”。龙港集中梳理许可事项1129项，增挂行政审批局，实现全省首个全领域“一枚印章管审批”。如企业审批，一般企业投资项目审批最多40天、投资低风险小项目审批最多16天，比原来再减少一半时间，逐步构建事项最少、流程最佳、效率最高、服务最优的新型县域政务服务模式。

“一支队伍管执法”。龙港全面梳理集中执法事项，将全市9个政府部门涉及自然资源、交通运输、生态环境等26个领域的执法事项统一划转，由市综合行政执法局集中行使，率先在县级层面构建跨领域、跨部门执法事项最集中的执法管理体系，有序推进执法监管一体化改革。

“一张清单转职能”。龙港在保持“小政府”特点的基础上，按照“政府可转移、社会力量可承接”的原则，建立政府职能转移和购买服务清单，赋予社区一定的自由裁量权，通过将一些适合社区行使的便利性权力下放给社区，将政府职能转移给行业协会、社团组织等社会力量，实现可转尽转，加速政府转型、瘦身、提效，

“一张智网管全域”。龙港市建立城市大脑架构下的网格信息中心，做到基层的所有信息都能够在这个大脑里进行实时传送、派单解决、适时回馈，在智慧交通、智慧政务、智慧城管等领域实施一批场景化多业务协同应用，基本形成“一个大脑管治理”的运行模式，用数字技术提升治理效能走在中小城市的前列。

未来龙港的发展之路

切块设市的最大特点是，龙港市并没有一般县改市所拥有的农村腹地，全域城市是最大的特点，不仅与国际上市场经济国家市县分治有可比之处，也决定了龙港的城市发展注定不能走粗放式的外延扩张之路，走新路是未来的选择：

——走集约发展、紧凑型城市之路。切块设市使得龙港的城市边界非常清晰，不仅可以落实国土规划要划定“三区三线”的要求，更容易将城镇边界和行政边界有效结合。更重要的是，明确城市边界之后，龙港需要走内涵发展的路子。把城市发展的重点转向城市更新，通过腾笼换鸟，淘汰高污染、高能耗、高安全风险、低产出效益企业，为产业结构调整腾出用地、能耗、环境空间。城市设施融入更多文化、时尚、创新平台，推进城市向精细、紧凑方向转型升级。

——特大镇设市从地方角度看，最大的难题就是处理好与母体行政区的关系。建议温州市、苍南县、龙港探索建立协同发展的新机制，解决龙港从苍南县切块设市之后，新城市和母体区域的协同发展问题。毕竟我们追求龙港与苍南县的共同发展，产生1+1>2的效果。

——率先在四大领域实现新设市与母体行政区协同发展。围绕两地重大规划布局、重大产业发展、重大基础设施建设、以及数字化互联互通、文化旅游线路、污染治理等方面做好统筹协调；苍南、龙港两地建立优质教育、医疗、养老、文化等同城化机制，让百姓充分享受“同城化”的改革红利。实现政策协同，城市定位要突出错位发展，差异化发展，优势互补，使得行政区划的调整不影响区域经济的整体发展，产生1+1>2的效果。发展飞地型经济，打破行政边界，不同城市各自利用土地、资本、技术、人才等优势进行组合，界定GDP与税收的分成，建立共享产业园区。

龙港新型设市改革为全国首创，目前尚存诸多法律上和政策上的改进空间，试点改革仍然在路上，40年前，龙港创造了农民城的奇迹，今天，人们有理由期待龙港市创造更大的奇迹。

(作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心原副主任，中国城镇化和小城镇研究专家)