习近平总书记在中央财经委员会第六次会议提出，要支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离，建立互利共赢的税收分享机制。这为区域协调发展赋予了新的内涵。成都市以产业生态圈为牵引，推进经济区和行政区适度分离改革，打破行政区划壁垒，推动一体化发展，助力构建具有区域带动力和国际竞争力的现代化开放型产业体系，为探索经济区和行政区适度分离改革提供有益借鉴。
推进经济区和行政区适度分离改革的认识及实践
随着社会主义市场经济深入发展，区域之间、城市之间经济联系日益密切，劳动力、技术和资本等生产要素为实现利益最大化，催生跨行政区配置需求。经济区和行政区适度分离改革的核心是打破“一亩三分地”的行政区划约束，协同有为政府和有效市场之力，形成利益联结机制，减少行政区经济的封闭性与市场经济开放性两者之间的冲突，实现中心城市、都市圈和城市群之间优势互补、相互成就、协同共进。
成都市第十三次党代会明确提出“着力打造以我为主的跨境跨区域的产业链、价值链、创新链”。随后在国家中心城市产业发展大会上，作出了构建产业生态圈创新生态链的战略部署，不局限于“一城一地”，以构建具有区域带动力和国际竞争力的现代化开放型产业体系为重点，在更大范围更高层次更宽领域配置资源、运作市场、参与竞合。这与经济区和行政区适度分离改革的取向高度契合、一脉相承。在市域层面，遵循政府主导、市场主体、商业化逻辑，紧扣“十字方针”主体功能布局，打破区（市）县“一亩三分地”行政区划约束，在全市以主导产业生态圈统领产业功能区建设，系统增强产业链自身配套、生产性服务配套、非生产性服务配套以及基础设施配套等产业生态供给能力，推动实现由成本竞争向产业生态竞争优势转变；在区域层面，以构建跨区域产业生态圈为牵引，优化完善区域一体化成本分担机制和利益共享机制，培育若干个以成都为中心，在全国乃至全球配置资源要素、组织生产销售的产业链主导企业生态圈，推动形成“总部+基地”“研发+生产”的新型产业合作关系；在全球层面，以塑造国际竞合新优势为导向，深入实施国际战略通道赋能、国际化营商环境提质、金融开放授权，积极对接国际惯例和国际经贸规则，主动参与国际标准制定，全面提升成都配置全球资源要素的能力和水平。
产业生态圈建设发展红利测算及结构解析
近年来，成都市着力打破行政区划障碍、推动一体化发展，产业生态圈建设取得重大成效，以“非成本竞争优势”为特质的产业生态圈建设发展红利持续释放，为探索经济区和行政区适度分离改革提供有益借鉴。为科学评估产业生态圈建设发展红利，立足产业生态圈特质，构建评估模型，形成红利指数（包括要素集约配置、产品溢价增值、产业集聚竞合、创新集成驱动、产业安全韧性五项红利指数），对“十三五”时期成都产业生态圈建设进行红利总量测算和结构解析，对“十四五”时期产业生态圈红利进行预测。
“十三五”时期成都产业生态圈红利总量测算和结构解析。实证结果表明，2016年~2019年，全市产业生态圈红利总量约2600亿元，年均红利约650亿元，对全市GDP增长的年均贡献率为41.8%。从结构解析来看，创新集成驱动红利指数、产业集聚竞合红利指数、产品溢价增值红利指数、要素集约配置红利指数、产业安全韧性红利指数对产业生态圈红利年均贡献度分别为38.1%、20.9%、19.1%、12.9%、9.0%。其中，创新集成驱动红利增长，主要得益于创新投入、产出和交易量全面提升。据统计，2016年~2019年，成都市技术合同成交额、企业研发经费投入、每万人有效发明专利拥有量、R&D经费投入额、R&D基础研究经费分别年均增长48.7%、26.9%、17.6%、15.1%、10.8%。
“十四五”时期成都产业生态圈红利总量预测。测算表明：“十四五”时期，随着产业生态圈能级不断跃升，预计全市产业生态圈红利总量约达4600亿元，年均红利约达920亿元，对全市GDP增长的年均贡献率约47.0%。从结构解析来看，随着产业功能区建设提质增效和高品质科创空间加快打造，全市创新生态链将更趋完善、主导产业和龙头企业能级将全面提升、资源要素运筹能力将进一步增强、产业链供应链稳定性将显著提高，支撑全市创新集成驱动红利、产业集聚竞合红利、产品溢价增值红利、要素集约配置红利将充分释放，产业安全韧性红利稳定增长。综合运用时间序列法和灰色预测法得出创新集成驱动红利指数、产业集聚竞合红利指数、产品溢价增值红利指数、要素集约配置红利指数、产业安全韧性红利指数对产业生态圈红利年均贡献度分别为47.4%、20.5%、13.4%、12.1%、6.6%。
推进经济区和行政区适度分离改革的路径与策略
从近年来产业生态圈建设发展取得的成效看，推进经济区和行政区适度分离改革，应坚持政府主导、市场主体、商业化逻辑，以产业生态圈为牵引，用改革思维办法破除体制机制障碍，形成不破行政隶属、打破行政边界，构建与城市能级和综合竞争力跃升相适应的产业治理体系，在更大范围更高层次更宽领域配置资源、运作市场、参与竞合，加快构筑具有区域带动力和国际竞争力的现代化开放型产业体系。
市域层面：坚定产业生态圈发展理念，系统完善产业功能区管理运营机制，推动行政区经济向功能区经济转变。一是建立“有效市场和有为政府相结合”的管理营运体系。着眼更好发挥政府作用，构建扁平高效管理架构，完善三级工作推进机制，协同推进功能区建设管理。着眼更好发挥市场配置资源决定性作用，完善“政府+平台公司+专业机构”运营模式，发挥平台公司和专业机构优势，以市场化逻辑进行片区开发、资本运作、龙头企业招引等。着眼更好推动市场和政府作用有机统一，加快推进法定机构试点，建立职责法定的新型公共管理机构，推动实现“有形之手”和“无形之手”共同发力。二是建立“有所为有所不为”的产业功能区迭代机制。遵循“有所为有所不为”理念，动态优化“两图一表”，加快主导产业、战新产业、未来产业和产业薄弱环节牵引性项目招引，推动产业功能区精准化定位、协同化发展、动态化布局，支撑构建高能级产业生态圈和城市战略功能实现。推动功能区价值倍增，选定高质量发展“有为”功能区，优先保障用地规模和指标，加快建设科创空间和产业资源集聚平台，带动产业功能区演进迭代。推动功能区提质增效，选定具备发展潜力的功能区加大扶持，促进功能区优产业、引项目、补短板。高水平规划建设集研发设计、创新转化、场景营造、社区服务等为一体的高品质科创空间，不断提高功能区显示度、集中度、辨识度。优化完善功能区差异化评价体系和退出机制，动态调整产业生态圈和产业功能区结构，对提质增效不显著的功能区动态调整退出。三是建立“放权赋能、放管结合”的激发创造活力长效机制。持续向产业功能区放权赋能，按照 “应放尽放、能放则放” 原则，实行职责任务清单管理，赋予功能区更大更多的自主发展，自主改革和自主创新权。结合生态圈优化调整，创新建立生态圈“圈长制”和重点产业链“链长制”，进一步强化组织领导、压实工作责任。实施“一圈一制、一链一图”，加快整合生态圈内政务资源、招商资源和公服资源，前瞻开展产业发展战略研究，持续跟进和优化“链式服务”，做实和增强生态圈在市域范围的统筹功能。坚持把党的领导贯穿功能区建设全过程各领域，按照产业关联、业务互补、资源互通理念探索建立党建联盟, 加快形成全覆盖、广吸纳、高效能的区域化大党建格局。
区域层面：聚焦跨区域产业生态圈，打造协作联动利益共享共同体，推动行政区经济向经济区经济转变。一是探索“蛋糕做大”的预期引导机制。坚持“水涨船高”的理念，探索联合发布机会清单，共建跨区域产业合作平台和产业联盟，共抓重大改革试点，引导形成“优势互补、同向发力”的产业合作预期。加强区域内产业链、创新链、供应链、价值链衔接配套，构建跨行政区域产业生态圈，提升区域内产业人口双向流动强度、产业资本相互渗透强度。共推重大基础设施项目、产业化项目落地，以共建西部科学城为契机，推动布局大科学装置、国家实验室，构建区域协同创新共同体。加快形成共同做强做大电子信息、智能制造等比较优势产业的战略设计，促进本地配套融入供应链体系，打造具备鲜明区域标识的产业集群。二是建立“各取所需”的利益连接机制。坚持有所为有所不为理念，构建完善跨区域产业合作的成本分担和利益共享机制，推动形成“总部+基地”“研发+生产”的新型产业合作关系，形成优势互补、相互成就、协同共进的利益共同体。对共建项目和共同培育企业，探索收益分享按“成本收益正比”原则确定；对产业转移税收分享，探索按“存量不动、增量分成”原则确定。三是建立“各得其所”的结果保障体系。率先探索开展跨区域目标考核和评估机制变革，保障跨区域产业协同合作取得实效。科学建立组织架构，决策层负责决策重大改革事项，协调层负责协调解决重点领域问题，操作层负责工作任务落地落实。联合签署合作框架协议，明确各行政区关于成本共担、利益共享等核心内容。建立评估机制，总结改革经验，加强改革纠偏；建立试点经验推广机制，边试点、边总结、边推广，逐步形成制度性成果。
跨境层面：增强全球资源要素配置能力，构建开放型经济新体制，推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。一是构建制度型开放新平台。树立“自贸+”理念，依托国家自主创新示范区、国别合作园区、国际铁路港经济开发区，实施“自贸+全球创新链”“自贸+跨境产业链”“自贸+国际供应链”建设，建立有利于要素流动和分工协作的体制机制，形成具有国际市场竞争力的开放政策和制度。进一步增强海外物流配送能力和对全国产品集成能力，加快提升区域全球通达、供应链辐射、企业“抱团出海”能力。二是构建服务开放新模式。以进口贸易促进创新示范区为核心，统筹服务业扩大开放和结构升级，强化与东北亚、东盟、欧盟等国家的经贸往来合作和国际产能合作，着力加强先进技术、设备、服务进口，进一步增强国际供给体系对国内需求的适配性。三是构建全球创新资源要素配置新体制。聚焦全球前沿技术，探索实施离岸创新创业、“海外孵化+本地转化”等制度创新；聚焦国际创投资本，积极争取试点示范，吸引创投资本向产业功能区集聚，推动功能区与创投资本深度合作；聚焦国际创新人才，探索实施技术移民、中外顶尖高校联合办学等制度创新，强化重点产业细分领域人才供给，将岗位精准定位到产业功能区及重点企业，精准引进创新创业人才（团队）来蓉发展。
（中共成都市委改革办供稿）