□ 张 帆

习近平总书记在中共中央政治局常务委员会近日召开的会议上指出，国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定不确定因素显著增多。要完善各类应急预案，提高应急处置能力。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。那么，当前面临的不稳定不确定因素有哪些？应当如何健全国家应急管理体系、提高应急处置能力？

全面提升应急管理水平

清华大学公共管理学院学术委员会主任薛澜表示，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫工作，又是一项长期任务。认识其重要性和必要性，必须从国家发展过程中面临的各种风险因素入手。首先，中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，始终面临着各种自然因素导致的巨灾风险。其次，作为一个制造业大国，中国安全生产的形势仍处于脆弱期、爬坡期、过坎期，建筑、化工、交通等行业安全风险突出。再次，中国始终面临重大疫情的威胁，全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现。此外，随着物联网、云计算、大数据、人工智能等创新技术的逐步应用，新的安全威胁和风险正不断滋生、扩散和叠加。

薛澜指出，一个国家应急管理体系现代化与否，直接决定了该国应对各种突发事件的结果和效率。此次疫情防控，我国应急管理系统显著的体制优势和强大的动员能力发挥了巨大作用。为了尽快形成有效产能，我国密集采取了一系列“急事急办”“特事特办”的超常规措施。这些都体现了我国应急管理体系“集中力量办大事”的显著优势。同时，也要看到，重要的公共安全基础领域投入不够，地方公共卫生基础薄弱，部分机构定位不清、改革滞后，社会风险意识淡薄等短板也很突出，迫切需要采取切实举措，持续改善并不断强化应急管理工作中存在的薄弱环节。对此，要在以下方面加快补短板。

——要坚持以防为主、防抗救相结合，把重点从事件应对转到风险防范，尽快建立公共安全风险评估制度，定期在国家不同层级、社会不同领域开展风险评估工作，增强全民风险防范意识。在风险评估基础上，制定风险降低和风险防范规划，合理配置公共资源，逐步降低各类风险。

——要加强体制机制建设，在现有“一案三制”基础上，设立由中央和各级党政部门组成的应急管理委员会，平时负责制定应急管理重大政策，领导协调推动风险防范、应急管理体系和能力建设等工作；重特大灾害事故发生后，转化为应急指挥总部，从而保证政令畅通、协调有力、指挥高效。要给地方政府在应急管理体系设计方面留出创新空间，加强地方应急管理能力建设。

——要大力加强国家应急管理综合能力建设。建立健全重大灾害评估机制和事故调查机制，将调查重点推进到风险关注、政策、制度、标准、技术、能力建设等深层次问题上，把事后反思的经验教训反馈到类似事件的事前风险防范中去，全面提升应急管理的系统化水平。

应急体系宜两方面着力

据《光明日报》报道，北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强强调，健全国家应急管理体系的首要任务是应对各类突发公共事件。这种应对，包括常态突发事件管理（即“日常应急”）和非常态突发事件管理（即“危机应对”）。就前者而言，管理者对事件发生的机理及可能带来的影响有所预判，并根据过去的经验和教训逐步建立起一整套应对体制、机制和措施，尽可能降低事件影响。所谓危机应对，一方面指的是这些事件对整个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且需要在时间压力下作出关键性决策；另一方面，是指人类对此类事件的发生机理和可能造成的冲击知之不多甚至一无所知，要在高度不确定性的情境下和有限时间内采取有效行动。如何确保社会有效抵御危机冲击，并将危机造成的损害降至最低。

张强认为，此次疫情是我国国家治理能力和治理体系的一次大考。一方面，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，肩负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命；另一方面，正如联合国共识文件所指出的那样，不减轻灾害风险，就无法实现可持续发展。当前，国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧，不稳定不确定因素显著增多。面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势，要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。

张强表示，要近抓应对瓶颈，健全统一的应急物资保障体系。疫情暴发初期，重点卫生防疫物资，包括医用口罩、防护服、护目镜等严重不足，国家紧急安排中央医药储备迅速向武汉调送口罩、防护服等重点物资。要尽快健全应急物资保障体系，在此过程中，应注意两个问题：其一，需求为先。要结合物联网、互联网、大数据、模拟仿真、云计算等技术创新和社区风险治理等社会创新，解决真实数据采集难、质量参差不齐、结构差异大的难题。其二，协同为要。政府部门提供基本公共服务、市场部门提供商业服务、第三部门提供慈善服务等，需要相应的制度设计和多部门协同的平台，有效平衡好物资应急储备品种、规模、布局、调用等关系，保证“招之即来、来之能战、战之能胜”。

要常抓治理升级，向应急治理思维转型。在应对不确定性的突发事件时，必须向网络型体系转型；在规划应急管理体系建设时，必须向依靠科学管理、新工具推动转型；在突发事件应对中，必须向以信息为中心、强化第一响应人权责的协作方式转变；在应急管理能力建设中，必须向外化赋权使能型转变。

张强强调，在实践中，需要努力解决以下若干核心问题。

——如何建立中央与地方有机互动的权责体系。有效应对突发事件有赖于中央的统筹指导和地方的灵活应对。2013年芦山地震后，习近平总书记就作出重要批示，强调探索出一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的恢复重建新路子。

——如何建立打破条块分割的协同体系。新组建的应急管理部承担了之前5个国家指挥协调机构的职责，整合了原有11个部门的13项职责，但在实际运行中依旧会面临“防”“救”等部门之间的职能边界冲突。对此，应充分发挥应急管理综合性部门和专业性部门之间的联动性，联动方式也要突破之前的协调性职能实施方式，着力强化战略和信息层面的调动性。

——如何建立社会力量多元参与的协作体系。应急管理部建立之后，已在自然灾害、安全生产事故方面加大了社会力量参与的制度化建设，但目前尚未建立起灾前、灾中、灾后针对人员、物资、资金等的统筹协调体系。只有激活社会力量多元参与，夯实社区村镇的风险应对能力，才能在充满风险和挑战的道路上不惧风雨、勇往直前。