□ 赵 骅 郑吉川

在当前第四次工业革命带来的先进技术迭代浪潮，与化石能源消费危机催生的绿色节能推广趋势相叠加的背景下，结合我国经济“供给侧结构改革、推动高质量发展”和“既要绿水青山，又要金山银山”的顶层设计，发展新能源汽车产业显得愈发重要。

新能源汽车产业作为推动节能减排的重要支点，拉动产业融合创新的关键平台，有必要保持其健康长远发展。在过去的十余年间，我国的新能源汽车产业从基础研发到应用推广，一直受到政府的持续扶持。截至2019年，我国新能源汽车销量已连续4年居于世界首位，达到了年产销超百万辆，保有超300万辆的水平，新能源汽车已然进入社会运行的方方面面，在市政服务、公共交通、短途物流等领域广泛应用，向全社会传播了汽车产业的新能源发展理念，为新能源汽车产业的进一步发展打下了基础。

但分析之下，我国新能源汽车产业还存在一些关键性问题，从现象上来看，新能源汽车稳定性低，故障率高，机械素质不完善，细节瑕疵多，关键系统表现欠缺，而在2020年新能源汽车推广应用补贴退坡的节点，关于新能源汽车保值率低、动力电池进入退役潮等负面新闻导致私人消费者购买意愿退潮，2019年下半年我国新能源汽车销量惨淡，亟待引起高度重视。

一些方面有待完善

一是政策体系有待细化。我国新能源汽车产业扶持政策经过历年的调整完善，当前已基本形成了符合我国国情和新能源汽车产业现状的政策体系。但总体来看，我国新能源汽车产业扶持政策的重点支出项目主要是2016年起始的总金额高达数百亿人民币的新能源汽车财政推广应用补贴。新能源汽车财政推广应用补贴“一家独大”的情况反映了补贴政策重市场推广、轻便捷使用的问题，这导致需求侧和环境侧政策供给的匮乏，对于新能源汽车的使用、充电、通行、电池回收等的便利性缺乏使用环境优化类的补贴政策支持。单一的强市场政策刺激虽然成效显著，但也带来了一些诸如产能过剩、道德风险、逆向选择政府失灵的弊端，对产业发展带来一些负面影响。

二是新能源汽车产品泛用性有待加强，产业链上关键技术研发投入仍显不足。现阶段我国新能源汽车主推纯电驱动路线，虽然目前市场上自主品牌纯电动汽车标称续航里程最高达到600公里左右，但实践表明，在冬天的使用环境中多数纯电动车型实际里程最高仅能达到450公里左右，“里程焦虑”影响了新能源汽车（目前主要为纯电动驱动）的口碑和购买意愿。此外，纯电动车型的空调效果始终不尽如人意，无法达到燃油车的空调性能水平，还有一些自主品牌新能源汽车存在各种各样的产品瑕疵。这折射了我国新能源汽车产业研发投入薄弱的问题，虽然锂离子电池技术的快速进步，使得我国的新能源汽车的初步产业化得以实现，但在大量关键技术上仍显薄弱，例如：电池材料、结构设计、产业配套、生产设备；电机本体永磁化、控制数字化、系统集成化、碳化硅功率器件；插电式混合动力系统和深度混合动力系统；燃料电池关键技术等方面存在瑕疵，除了以上产业专有技术外，在高精度加工、产品测试、品质控制等共性技术上表现也不尽如人意。而私人消费者购买乘用车是新能源汽车市场的重要增长点，如果不能克服以“里程焦虑”为代表的性能短板，使新能源汽车接近或超过燃油汽车的性能水平，势必会影响未来新能源汽车产业的成长。

三是地方政府缺乏配套扶持政策体系。从美国新能源汽车推广的经验来看，地方政府的配套政策发挥了关键作用。美国的州一级政府提供了大量需求端和环境端的政策供给，以降低消费者的使用成本。例如：夏威夷降低新能源汽车充电费率；明尼苏达州给予消费者在非充电高峰时段的充电优惠；马里兰州对安装充电桩的消费者发放财政补贴；佛罗里达州免除车辆保险的额外费用；纽约州通过卡车券计划对消费者提供价值1000万美元的替代燃料抵用券；旧金山、加州向新能源汽车提供快速车道、拼车车道的特权；俄亥俄州辛辛那提市为纯电动汽车提供了市内部分停车场免费停车的特许；还有个别州政府采用返还部分牌照注册费的优惠措施。而特别值得一提的是加州，除了购置补贴以外，加州的零排放车辆计划要求汽车制造商开发纯电动汽车，并且新能源汽车的销量要达到新车整体销售量的15%，这使得加州新能源汽车保有量占到了全美的一半以上，政策效果拔群。

相比之下，我国地方政府的新能源汽车配套政策体系较为单一和薄弱。以充电装置为例，地方政府普遍在以充电装置推广为代表的新能源汽车配套政策体系上投入积极性不高，这导致了我国中心城市旧城区以及二线或者三线城市电网改造投入不足、充电桩设置困难，公共充电装置数量少、位置偏、损毁多，极大地影响了新能源汽车使用的便捷性，降低了私人消费者的购买意愿。

四是缺乏借鉴我国其他产业扶持政策的得失。这一点具体表现在新能源汽车推广应用补贴对象选取上出现偏差。新能源汽车财政推广应用补贴虽然把消费者列为补助对象，但实际是消费者按销售价格扣减补贴后支付，中央财政将补贴资金拨付给新能源汽车生产企业，实行按季预拨，年度清算。从家电下乡补贴、光伏补贴的“金太阳工程”、新能源汽车推广应用补贴的对比来看，这种名为补贴消费者，实际由企业经手的方式在经济实践中被证明漏洞颇多。以上3种补贴实施过程中都存在着不同程度的“骗补”行为。总的来看，家电下乡“骗补”程度最轻，造成的恶劣影响相对较小，标明直接与消费者对接的补贴发放方式虽然一定程度上产生了不便，但的确能保证补贴的效果。

“金太阳工程”与新能源汽车财政推广应用补贴直接与项目方或者企业相对接的补贴方式，增加了骗补风险。“金太阳工程”直接补贴产业链前端的做法，使得该工程于实施期间在项目审批、补贴发放、后期监管等各个环节相继出现漏洞，一直陷入企业“钻漏洞”与政府“打补丁”的博弈战，固有“沙漏”始终难以完全堵上。而新能源汽车财政推广应用补贴虽然把消费者作为补贴对象，但是实际再次直接补贴产业链前端，且并未有相应的体制机制创新确保补贴政策的正常实施，直到2016年“骗补”事件的曝光后，通过增加技术参数，提升相应标准，“骗补”情况才得到遏制。

五是未来自主品牌市场增长存在乏力之虞。未来随着外资品牌布局的完成、国内市场的开放以及预计的国家新能源汽车财政推广应用补贴的退出，更多在价格、外观、性能、保值率、产品适用性等方面各具千秋的外资品牌新能源汽车会对自主品牌新能源汽车产生一定的冲击。截至2019年第三季度，特斯拉已经完成年度80万辆纯电驱动车型的销售，伴随着特斯拉上海超级工厂的落成和投产，中国市场上Model3的价格更加亲民，特斯拉在2020年有望取得更耀眼的销量成绩。而同样截至2019年第三季度，我国的新能源汽车领跑企业比亚迪，在插混和纯电动车型上一共完成78万辆的销量，初显颓势。未来随着愈来愈多的外资、合资品牌新能源汽车的上市，这种趋势还将更加显著。此外，新能源汽车财政推广应用补贴的退出将推高自主品牌的价格，进一步降低竞争力，从而影响自主品牌新能源汽车的市场表现。

改进建议

作为汽车产业转型的目标和未来汽车市场的蓝海，新能源汽车产业的健康发展不仅能够有效地带动经济发展，还能改变我国制造业在国际竞争中的劣势地位，相关技术的研发将带动汽车产业乃至整个制造业的转型和蓬勃发展，这对于我国成为制造强国，实现经济转型以及经济的远期增长都有着重要推动作用。因此，应合理规划、统筹安排，综合多种政策工具扶持新能源汽车产业健康成长。未来的新能源汽车产业扶持政策模式总体上应秉持“研发支持、定量推广、环境优化”，并提出以下改进措施。

一是财政部成立专业机构统筹管理产业扶持政策。从发达国家的经验来看，权责清晰、专业性强的主管机构是补贴政策能够发挥作用的保证。结合我国的实际情况，应由财政部成立独立、专门的机构以负责产业扶持政策的所有事宜，包括制定、管理、调整、审计等等。如此好处有二，一是在产业扶持政策制定阶段能够有效吸取过往政策的经验教训，强化顶层设计；二是在涉及相应产业的“专业性”时，由该机构与其他相关部委直接对接、共同研讨，对于产业的技术特点、发展阶段，有针对性地设计政策，避免“原生缺陷”。

二是持续强化研发投入。就新能源汽车产业来说，发达国家虽然起步稍晚，但相较于我国拥有更雄厚的技术基础和更大的研发资助力度。要想保障我国新能源汽车产业的健康发展，必须保证研发的持续进行。新能源汽车产业扶持政策应结合强国战略的强基工程进行布局，以期提升基础能力。国家资助的研发项目也应对涉及强基工程的如创意设计、工艺技术、模块化技术、标准研究制定、检测设计软件开发等指导目录外的项目择优者予以立项。此外，对于燃料电池汽车的研发资助应予以考虑，对于科研院所和产业界在其他新能源汽车技术路线方面的探索应考虑部分资助。新能源汽车产业发展过程中，企业是创新主体，政府应减少以销量为指标的补贴方式，以增加新能源汽车产业相关企业研发加计扣除比例的方式促进新能源汽车企业技术创新。

三是地方政府增加需求侧、环境侧的政策供给。推广应用补贴带来的价格优势固然是新能源汽车推广初期的有力突破口，但作为商品，使用的便捷性才是新能源汽车长期生命力的基础。新能源汽车融入百姓并不仅仅是一种产品简单地进入生活，它代表着从生产开始，到使用，到维护保养，再到回收，每一个阶段的全新运作方式。推广新能源汽车，不仅要使其价格具备竞争力，还要保证新能源汽车生产、使用、电池回收的各个环节有足够的便利性，以吸引人们改变固有的生活方式。因此，单一指向价格的推广应用补贴政策还无法完全打消消费者顾虑和激发市场潜能。地方政府应增加需求侧、环境侧的政策供给，借鉴美国、日本等发达国家的政策经验，给予新能源汽车使用税减免、优先通行、免费停车、低价充电、低价维修等补贴政策支持，保证新能源汽车使用的便利性，交通的可达性，充电换电的稳定性，维护保养的便捷性。

四是未来可能的再次介入国家或地方层面的推广应用扶持措施应直接面对消费者。分析发现美国、德国、日本的新能源汽车推广应用补贴都是由消费者在购买以后持相关凭证向有关部门申请补贴，结合我国早年家电下乡农民先购买再领取补贴的经验教训，我国的新能源汽车财政推广应用补贴应放弃向企业拨付资金的补贴方式，直接向消费者发放补贴，购买者持相关凭证申请。此外我国应采取免购置税，免使用税，免路桥费等措施，同时大力推广居民区充电装置，利用晚间峰谷电价以减少充电成本。成立统筹管理动力电池回收运营的机构，补贴消费者换电池的成本，从购买、使用到养护、回收，全环节降低新能源汽车的使用成本。通过以上措施来增加新能源汽车产品对消费者的吸引力，引导新能源汽车企业自由竞争，通过提升产品力赢得市场。

五是加大新能源汽车在公共领域推广的力度。2019年我国新能源汽车销量虽然保持了增长，但在第四季度销量出现同比大幅衰退。公交、出租、公务、环卫、物流和邮政等公共服务领域，以及类似城市物流的市内短途运输应首先推广并实现新能源汽车的全面应用，以此实现对新能源汽车市场的拉动，同时以此刺激汽车市场，提振消费，减少新能源汽车补贴退坡给企业的直接冲击。在我国新能源汽车财政推广应用补贴转向全面推广之后，对公共服务和市内短途运输这两个领域新能源汽车的换装有所忽视。我国在公共服务和市内短途运输电动化上还存在较大的挖掘潜力，城市公共服务领域用车里程大多在有效里程内，且用车特点便于集中充/换电，集中电动化的障碍小，这应是接下来一个阶段新能源汽车推广的主要目标。

（作者分别系重庆工商大学副校长、重庆工商管理学院博士）