□ 本报记者 袁 琳

□ 实习记者 安 宁

新中国成立70年来，我国城镇化经历了由曲折探索到高速发展的历程，城镇人口增加近8亿，城镇化率提高近50个百分点、已接近60%，但快速发展所积累的人群、区域、城市发展不平衡和城乡要素流动不充分等问题仍存在。

如何看待城镇化下半程的发展趋势、挑战、定位和规划？11月15日，“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2019”在清华大学举办，来自高校、科研机构、政府部门及企业的代表围绕“面向现代化的中国新型城镇化”议题各抒己见，为城镇化高质量发展建言献策。

记者从论坛上获悉，党的十八大以来，我国城镇化发展方式总体出现深层次变革，逐步转向质量与速度并重的转型发展新阶段，有力促进了城乡经济社会全面发展，成为实现高质量发展的重要途径。

国家发改委副主任胡祖才在致辞时表示，要加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，着力提高农业转移人口市民化质量，着力优化城镇化空间布局，着力提高中心城市和城市群综合承载能力和资源优化配置能力，着力提升城乡融合发展水平，全面完成国家新型城镇化规划确定的目标任务。要全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，深入研究提出健全新型城镇化治理体制的思路和路径，不断提升城镇化治理能力和水平。

加快研究如何积极稳妥推动“镇改市”

今年9月25日，被誉为“中国第一座农民城”的浙江省苍南县龙港镇正式挂牌撤镇设市。“这是我国撤镇建市的第一例，预示着今后镇改市将得到一定的发展。”第十二届全国人大常委会副委员长、清华大学中国新型城镇化研究院专家顾问委员会主任委员陈昌智在论坛上说。

陈昌智分析说，一些特大镇在管理权限、管理方式上已无法满足需要，应加快研究如何积极稳妥地推动“镇改市”，从而有效释放增长潜力。“有的特大镇可以独立设立为县级市，比如人口超过40万人、经济总量超过不少县级市的镇。而在各方条件成熟的地方，一个特大镇可以和两三个镇合并，设立县级市。”

“城镇化是现代化的必由之路，是践行以人民为中心发展思想的主战场，也是我国最大的内需潜力和发展动能所在。我们要将以人民为中心和提高发展质量并重，实现人的素质提升和生活质量提升，切实服务国家现代化的伟大征程，促进中国特色新型城镇化道路持续健康发展。”陈昌智说。

完善标准体系是城市群高质量发展的关键

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。

“城市群将成为城市化的主要形态，完善标准体系对于未来城市化高质量发展非常关键。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员李善同认为，随着人们生活水平的提高，需求将呈现更多层次、更多样化，完善标准体系是政府部门进行质量监督的重要依据。

“承载能力有一个优化和资源配置的问题，城市不是越大越好。”北京大学首都发展研究院院长李国平认为，大城市的规模经济效益无法阻挡，但要优化城市布局。

“城镇化进入下半程，将面临过密和过疏的双重挑战，即特大城市‘大城市病’和部分中小城市收缩、丧失经济竞争力。”李国平说，大都市圈内核心城市普遍受到“大城市病”问题的困扰，而功能过多、人口经济过密是产生“大城市病”的根本原因。要解决这一问题需要建立多中心、网络化的大都市，用新的高质量城镇化发展模式来替代原有粗放型城镇化发展模式。

知识型基础设施建设的核心是高校

城市治理体系如何高效运转？公共基础设施的公共角色、公共财政等如何规划？清华大学苏世民书院院长薛澜从公共治理的角度给出了自己的见解。

“城镇化治理过程中，知识基础设施的建设是高速城镇化过程中需要注意的问题。”薛澜说，其核心是地方创新资源问题，即地方是否有创新资源的载体，也就是知识型基础设施，而今天知识型基础设施最核心的就是高校。

传统观念中，西部高等教育发展不足，但薛澜在研究中将人口作为权重纳入考量后发现，中国高等教育重心东西部的差别不大。

“实际上，高等教育资源在一个省的行政区划内分布非常不均匀。”薛澜认为，高校集中于直辖市、省会城市或省的副中心城市。所以，在我国高等教育发展步入大众化背景下，高等教育资源配置在考虑大的区域分布的同时，应当把重点放在行政区内合理布局，尤其应当关注尚无高等教育或高等教育十分薄弱的中小城市高等教育体系建设。

城乡要素双向流动将成未来新趋势

“这轮新型城镇化与传统意义上的城镇化最大不同点是以人为核心来推动。”清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚总结说，城市发展动力不断增强的同时，乡村振兴战略也在进一步推进，农业产业融合发展成效日益显著。

中国城镇化虽然取得一系列进展，但仍然存在很多矛盾和不平衡问题。“首先是人群发展的不平衡。”尹稚分析，农业转移人口市民化质量不高，融入城市仍然较困难，随迁子女教育仍面临问题，同时第一代农民工留城或返乡养老陷入两难。

其次，城乡要素流动不充分。尹稚认为，此前城市规划解决了进城问题，但城市优质的人才、资本、资源怎么能够出城、重归乡村，这是城市化下半程需要解决的问题。

尹稚提到一组数据：到2018年，我国休闲农业和乡村旅游已经接待了30亿人次的游客，营业收入超过8000亿元。“这说明返乡出现了好的苗头，但跟‘漂’在外面的好几亿农民工比起来还是太少。”

“实现乡村振兴需要农村人口保持在必要水平。”尹稚强调，从发达国家的经验来看，即使城镇化达到非常高的水平，仍然会有一定的人口居住在农村。而常年居住在农村的人口中，有半数左右从事的并非农业，而是城市功能外溢后转移到农村去的非农化职能。

“城乡要素双向流动将成为新的趋势，人口由农村往城里迁移出现了速度减缓的趋势，而资本、技术和人才下乡的速度在加快，未来城乡一体化可能是双向的城乡一体化。”李善同说。