□ 本报记者 袁 琳

城市治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是考验国家治理效能的“试金石”。如何以战略的眼光和视角为城市发展定向？如何为城市困局破题？如何走出一条中国特色的城市治理发展之路？近日，记者采访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁。

“精细化管理离不开社会化服务”

城市是一个“复杂系统”，城市治理是一项艰巨的系统工程。以上海这座超大型城市为例，近年来，垃圾分类、街道“三公”职能再造、政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”等举措，推动上海以改革为动力，走出了一条符合超大城市特点和规律的治理新路子。

在李铁看来，上海是中国目前发展最快、人口规模最大、治理经验最丰富的现代城市，无论是城市的发展建设还是治理能力，都对全国城市具有借鉴意义。尤其是改革开放以来，上海对于长三角地区的工业经济发展和服务业发展具有巨大的辐射作用。

“上海的城市治理体现了精细化理念，不仅仅在宏观层面，交通、规划、管理、环境、卫生等方方面面都体现了精细严谨的风格特点。而这种精细化管理离不开社会化的服务。”李铁表示。

李铁进一步解释，上海的便利化渗透到各个角落，主要体现在上海对市场认识程度很高，各种市场要素向各个街区渗透，体现了服务原则。上海市政府在社会治理方面和满足社会需求服务供给方面给予了极大的包容性。

“如果没有各种市场要素，没有外来人口进入上海以满足各类人口对便利化服务的需求，我们也很难在上海感受到生活的贴心和舒适。”李铁说，“当然，上海的优势不仅仅体现在对上海自身治理方面，还体现在对周边城市的辐射上。”

李铁称，长三角的概念是从上世纪80年代以后提出的，那时上海的工业体系就开始向周边辐射，影响带动了江浙、安徽等地的工业发展。这种发展带动了长三角城市群整体发展水平提升，同时缩小了公共服务水平差别。“无论是工业辐射还是公共服务辐射，上海都对周边城市群产生了深刻影响，在中国经济发展中起到了不可替代的龙头作用。”

此外，上海在营商环境方面可以说是中国的“样板城市”。大量的外资企业、中资企业愿意在此投资，主要是因为上海充分发挥了主城区和郊区协调发展的作用，无论是浦东新区、临港工业区、自由贸易区，都对促进经济发展和带动就业起到了显著作用，这是上海城市治理的优势。

“要用包容开放姿态，扩大城市治理范畴”

城市，是人类追求美好生活而创造的人居环境，是经济社会发展的重要载体。近年来，党中央围绕城市治理，推出了一系列落地有声的扎实举措，例如，加快实施棚户区改造、推进城市垃圾分类、河湖长治理机制、“厕所革命”……一系列城市治理的难题得以破解，原因就在于将“人”这个最重要因素放在城市治理的中心位置。

“如果一个城市的治理是对人口采取排斥的态度，这就违背了党的十九届四中全会以人民为中心的精神。城市的发展和治理，最核心的就是以‘人’为本。”李铁说，“这就需要我们去思考，以‘人’为本，‘人’是哪些人？这些‘人’都有什么样的需求？”

他认为，城市的治理不仅仅是要针对传统的城市户籍人口，而是要以更开放的胸襟，提高对所有外来人口的治理和服务水平，把治理的范畴扩展到城市的所有常住居民。

在中国城市化高速发展的过程中，形成了粗放的发展模式。李铁解释道：“在发展过程中，我们要尊重市场发展规律，用包容的姿态，在发展中寻找解决的方法，深入社区、企业，提出更加细致的要求，让市场资源发挥作用，同时与时俱进，不断调整观念和思维模式，通过解决问题来实现城市现代化。”

“放宽政策要稳步推进，但不等于不推进，更不是以人口控制来拖延户改”

近年来，一些特大城市为治理交通拥堵、环境污染、房价过高等问题，采取了一系列人口调控政策。对此，李铁认为，治理不能只针对户籍人口提供管理和服务，而是要将重心放在精细化管理、创新管理上，以此让服务覆盖更多在城市就业的人口。

他举了一个早餐摊的例子。“一根油条、一碗豆浆、一份咸菜，几元钱就可以满足城市中大部分中低收入人口的早餐需求。但如果早餐摊搬进了店铺，经营成本就会提高，不仅价格会随之提高，而且还会出现如何规范化管理的问题。因此，在治理过程中，就需要精细化管理来区分不同类别、不同性质的问题。”

李铁认为，在城市治理中，要根据我国人口结构的发展需要，加快落实长期在城市定居和就业的外来人口的户籍管理制度改革的政策，给他们的落户创造一定条件，给城市增加新鲜血液，使得这些人将长期的就业兴趣、投资兴趣、消费兴趣放在城市，给城市带来活力。

“放宽政策要稳步推进，但不等于不推进，更不是以人口控制来拖延户改。这是贯彻党的十九届四中全会精神的重要内容，也是我们要进一步解决的问题。”李铁说。

“治理和管理是不同的范畴，治理的内容更为丰富”

城市化的发展必然带来新兴经济模式的出现。李铁以外卖为例说：“外卖是由创新带来的，运用了高科技、智慧、互联网的服务手段，体现了智慧化的管理。这种新经济模式的出现，解决了城市发展过程中给居民带来的生活不方便的问题。但这些新经济业态在提供便利化服务的同时，也带来了负面效果。比如，安全问题、电动车管理问题，这就对我们的城市治理能力提出了挑战。”

当城市化水平提高之后，城市治理如何改进？城市公共服务水平和基础设施建设能力如何提高？李铁表示：“治理和管理是不同的范畴。城市治理涉及方方面面，不仅仅是解决管理的问题，治理的内容更为丰富，包含了多方面的服务。”

每个人进入城市中，面临着各种需求，一部分需求是由市场提供，一部分需求是由政府提供。在满足人们需求的同时，还要考虑就业环境改善、基础设施建设、公共服务供给、市场环境维护等。“这种治理就不仅仅是表象的，更多的是深层次的，是体制内部的治理方式变革。”李铁说。

李铁还强调，城市化不是现代化。“以18世纪、19世纪的欧洲为例，当时人们的城市生活水平很低，但已经出现从农业就业转向非农就业，从农村定居转向城市定居，简单来说就是农村人口转为城市人口。当时的欧洲，劳资关系很对立，城市环境、卫生条件、公共服务供给水平都很低，但是他们已经初步完成城市化过程。”

“根据中国的制度条件和特点，提高城市治理水平”

对于记者提出的为什么互联网经济在中国发展很迅速，而在西方发达国家就很难推行的问题，李铁回应：“在我们的城市化进程中，还没有完全规范和完善，没有形成固化的管理模式和固化的利益群体。因此，像共享经济、无现金支付等新经济模式才会迅速、全面地在市场推广，这也体现了中国特色的制度优势。”

“和一些发达国家相比，尽管发达国家的制度相对完善，规则相对健全，但是由于利益群体在一定程度上固化和法律制度的不可调整性，丧失了应对新生事物和新技术革命所产生的发展机会。”李铁如是说。

“当然，这种充分利用科技成果转化为城市服务的非常有效的制度模式，虽然取得了巨大效果，但同时也出现了很多问题，这就要求我们去思考，如何根据中国的制度条件和制度特点提高治理水平。”李铁说。

他又举了一个关于“失信”的例子。“改革开放40多年来，我国在经济发展过程中出现了大量的经济纠纷，失信问题已经影响了市场主体的信用。道德和法律的界限难以突破。但是近几年，失信问题迅速得到缓解，主要是行政力量推动了法治建设。力度之大，推广之快，为社会信用体系建设提供了保障。例如，限制消费、媒体公布等措施，建立了具有中国特色的社会信誉模式，目标都是实现社会治理能力现代化。”