□ 陈成云

生产规模过小、自给自足为主是我国农业现代化过程中面临的一个主要问题，因而近年来国家大力推进土地流转，努力扩大农业生产规模。近10年来，我国土地流转价格和流转率整体持续上升，增速稳中趋降，不同品种、不同地区的土地流转情况不同。当前土地流转存在制度不够完善、农田基础设施缺失、农户以及承包人不愿、不敢流转等问题。为稳定农业生产，切实助力农业现代化，应当合理调控土地流转价格，渐进推进土地流转，加强土地基础设施和流转制度建设。

价格差异大 流转率上升

2009年以来，我国土地流转价格整体呈持续上涨趋势。2018年粮食和经济作物流转土地价格分别为每亩305元和396元，分别比2009年上涨165元和184元，涨幅分别高达118%和86%，年均涨幅分别为9.03%和7.16%。同时，经济作物流转土地价格高于粮食作物。

2009年以来，我国经济作物流转土地价格一直高于粮食作物。2018年经济作物流转土地价格每亩396元，比粮食作物高91元，幅度为30%。

不过，2009年以来，我国土地流转价格涨速整体呈逐年减缓趋势，涨速随种植收益的变化出现较大波动。2018年，粮食和经济作物流转土地的价格涨速分别为7.27%和1.72%，分别比2009年减缓7.26和16.54个百分点。尤其是2017年，主要受种植收益减少影响，粮食作物流转土地价格首次出现了负增长。

此外，不同地区土地流转价格涨势相近，价格水平差异较大。2009年以来，我国不同地区土地流转价格上涨速度整体稳中趋降。东部地区价格最高，中部地区价格最低，2018年东部是中部的1.7倍。2018年东部、中部、西部 和东北地区的土地流转价格分别为每亩513元、301元、409元和436元，分别比2010年上涨346元、167元、239元和64元，年均涨速分别为13.31%、9.41%、10.21%和1.76%。

此外， 2009年以来,我国土地流转率整体呈逐年上升趋势，年度间土地流转率的变化幅度基本保持稳定。2009年~2018年，我国粮食作物和经济作物用地的流转速度年均增长率分别为5.62%和5.06%。其中，经济作物用地的流转率高于粮食作物，2018年，分别为20.52%和15.18%，前者是后者的1.35倍，高出5.34个百分点。虽然东部、中部、西部和东北地区土地流转率均整体呈持续上升趋势，但在流转率水平上还是东部最高，西部最低。2018年，东、中、西和东北地区的土地流转率分别为37.93%、15.72%、10.05%和17.74%，东部是西部的3.78倍，高出27.98个百分点。

土地流转存在诸多问题

由于我国人均土地资源禀赋不同，土地流转价格明显过高，从而大大削弱了农产品的竞争力。2018年，我国粮食亩均总成本1093.77元，是美国的1.54倍，高出美国383元。其中，我国粮食亩均土地成本224.87元，是美国的1.65倍，比美国高出88.32元。土地成本过高占总成本差异因素的23.06%。

首先从土地成本占总成本的比重来看，我国也高于美国。2018年，我国为20.56%，比美国高1.35个百分点。

其次，我国土地流转制度尚未健全。土地流转的操作层面制度，尤其是县一级，还没有完全出台；部分县出台的政策多是重复国家和省、市相关的内容，可操作性不强；部分县的土地流转制度仅停留在纸面上，未建立交易平台，对土地流转的监督管理缺位，没有抓落实。同时，农户进行土地流转往往是口头协议，或者是签订简单的双边合同，没有建立备案制度，不规范，也无法进行监管。

再次，大型农田基础水利设施缺失，影响土地流转。一方面是当前的水库、干渠等大型农田基础水利设施年久失修、功能萎缩；另一方面这类设施往往具有防洪等公益性，投资金额大、建设周期长。因此，社会资本很少进入大型农田基础水利设施领域，从而阻碍了土地流转。

此外，土地过于碎片化影响流转。比如山地丘陵地区，地块比较分散，地形地貌复杂，无法使用大型机械进行生产。如果统一整治，需要投入大量的资金，这让很多想要承包土地的生产者望而却步。加之目前每个家庭的土地都不是连片的，结果导致很难承包到一块连片的、成规模的土地。

另外，农户存在不愿流转土地的心理。比如50岁以上的老人，主观上不接受土地流转，客观上不敢进行土地流转。因为土地上耕作是一种生活习惯，也是最基本的生活保障。当然土地流转收益不高，也是重要原因。

鼓励多种经营降低风险

土地流转价格面临两难境地：一方面土地价格过高，影响农业种植收益，阻碍规模化；另一方面土地价格过低，农民的利益难以保障，同样也阻碍规模化。特别是当前，我国土地流转价格相比国外高很多，削弱了农业的竞争力，制约了农业生产从劳动、土地密集型，向资本密集型和规模化发展。因此，建议应当推进多种形式的规模化经营，降低农业生产的土地成本压力，通过土地入股、统一耕种或者社会化服务，实现农业生产的机械化、规模化。

大规模土地流转的实现不能一蹴而就，需要一个过程，过快推进往往会产生很多社会矛盾。当前，农村年轻一代受教育程度较高，对非农业生活的适应性较强，掌握的非农业劳动技能较多；年老一代受教育程度较低，对农业生活的适应性较强，掌握的非农业劳动技能很少。因此，推进土地流转应当循序渐进，考虑当前农村劳动人口的特点，坚持农户自愿原则，经过一代人甚至两代人的时间，逐步扩大土地的流转规模。

当前，社会资本不愿进入大型农田基础水利设施领域，政府应加大对水库、骨干渠等工程的投入力度，弥补历史欠账，恢复大型工程的基本功能，并改进管理制度，完善水价管理政策，不断提高工程的运转效率和效益。同时，结合地区特点，尤其是山地丘陵地区，逐步开展土地集中整治，改进道路、电力、坡度等农田基本状况，为推广机械化耕种创造条件。

加强对土地流转的引导，尽快建立完善土地流转操作层面的相关制度，规范土地流转行为，提供估值、签订合同等专业的辅助服务，明确所有权、承包权和经营权，打消农民和承包者的后顾之忧。利用现代化的信息手段，建立土地流转大数据库，确保土地流转过程平稳、底数清楚。加大对土地流转违法行为的打击力度，尤其是强行租赁、损害农民利益的情况，要及时发现、及时处理、及时曝光。

（作者系国家发改委价格司挂职干部）