城乡融合发展不搞全国“一刀切”
□因地制宜、分类施策、梯次推进
□试点先行，设立一批国家城乡融合发展试验区
5月6日，国家发改委就建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况召开专题新闻发布会。 中国改革报记者 高弘杰 摄
□中国改革报记者 付朝欢
“放宽落户不等于放松对房地产的调控”“城里人到农村买宅基地的口子不能开”“城乡融合发展不能全国‘一刀切’”……5月6日，国家发改委就建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况召开专题新闻发布会，传递出重磅信号。
发布会召开的前一天，中共中央、国务院正式印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。发布会对《意见》中的多项改革举措进行了解读，并就有关社会热点作出了回应。
城乡融合发展有了“时间表”“路线图”
根据《意见》，建立健全城乡融合发展的体制机制分“三步走”——第一步，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立；第二步，到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；第三步，到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。
发布会解读了选择这3个时间节点的原因。从2018年到2022年，是实施乡村振兴战略规划的第一个5年。2035年，与中国基本实现现代化的时间节点相一致。本世纪中叶，与中国全面实现现代化的时间节点相一致。
“走城乡融合发展之路，向改革要动力。”发布会多次强调了“改革”对于城乡融合发展的重要意义。改革的方向、目标和路径是什么？国家发改委发展战略和规划司司长陈亚军在回答本报记者提问时表示，城乡融合的改革，要把握一个总方针，即从坚持农业农村优先发展出发，落脚到农业农村发展和农业现代化。“没有农业农村的现代化，也就谈不上整个国家的现代化。”
改革的总抓手，就是协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。陈亚军解释说，“我们还处在城镇化较快发展的中后期，农民进城还是大趋势。即便城镇化进入成熟定型期，城镇化率达到70%甚至75%，也还有4亿左右的人生活在农村。”
改革的目标，就是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。改革的路径，就是以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。
陈亚军表示，《意见》在改革路径上也强调了要因地制宜、循序渐进。各个地方的发展水平不一样，城乡融合发展的阶段不一样，乡村发展的差异性很大，因此不能搞成全国“一刀切”。要分类施策、梯次推进，同时还要试点先行、久久为功，努力形成一个符合各地实际、各具特色的改革路径和城乡融合发展模式。
具体来说，《意见》在改革目标里提出，到2022年，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上要率先取得突破，为其他地区提供示范和引领。《意见》还提出，设立一批国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地。
“放宽落户不等于放松对房地产的调控”
城乡要素流动不顺畅，是城乡二元壁垒的突出体现。“城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡。这导致人才、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。”陈亚军说。
农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。数据显示，截至2018年年底，仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。解决好落户的问题，需要推动大中小城市放开放宽落户限制。
事实上，《意见》中“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”的表述和此前2019年国家新型城镇化重点任务是一脉相承的。陈亚军强调，要把握好政策的内涵，避免引起对政策的误读或者曲解。“不能片面理解为这是‘抢人大战’，也不能片面地理解为这是放松房地产调控。”
陈亚军强调，绝不能搞选择性落户。城市需要人才，更需要不同层次的人口。放宽落户不等于放松对房地产的调控，要始终把房地产平稳健康发展这条底线坚持好，城市既要满足刚性和改善性的住房需求，同时又要坚决避免投机者借机“钻空子”，防止房价大起大落。消除城市落户的限制并不是放弃对人口的因城施策，超大城市、特大城市既要留下愿意来城市发展、能为城市做出贡献的人口，又要立足城市功能定位，防止无序蔓延。
“城里人到农村买宅基地的口子不能开”
当前，城乡二元的土地制度是影响城乡融合发展的重要制度，也是牵动城乡两个地理空间和工业农业现代化的关键性问题。对此，《意见》提出了农村土地制度改革的若干举措，包括农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村承包地制度，稳慎改革农村宅基地制度等。
国家发改委发展战略和规划司城乡融合发展处处长刘春雨表示，农村集体经营性建设用地入市改革要注意以下几个问题。
推进要有序。目前这项改革还是在部分地区开展试点，未来在全国范围内普遍推开的路径和时间节点，要视土地管理法的修改情况和国家统一部署来安排，要在修法的基础上进行全面推开。
推进要稳慎。在推进农村集体经营性建设用地入市过程中，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。此外，也要重点守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，有效防范各类政治、经济、社会等有可能发生的潜在风险。
要以农民为主体，充分尊重农民的意愿。土地制度改革事关农民的切身利益，所以要以维护农民的基本权益为底线，要真正让农民得到改革的红利。
四是不能一哄而上，随意改变用途。要确保待入市的土地符合空间规划、用途管制和依法取得，不得突破现有规划，不得随意改变土地用途，不得出现违法用地的行为。
刘春雨表示，在抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策过程中，需要注意的是，承包地的农业用途不能改变，农民利益要得到充分保护。
刘春雨强调，在利用农村闲置农房发展乡村旅游的过程中要注意，城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。