城乡融合发展不搞全国“一刀切”

□因地制宜、分类施策、梯次推进

□试点先行，设立一批国家城乡融合发展试验区

5月6日，国家发改委就建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况召开专题新闻发布会。    中国改革报记者  高弘杰  摄

□中国改革报记者 付朝欢

“放宽落户不等于放松对房地产的调控”“城里人到农村买宅基地的口子不能开”“城乡融合发展不能全国‘一刀切’”……5月6日，国家发改委就建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况召开专题新闻发布会，传递出重磅信号。

发布会召开的前一天，中共中央、国务院正式印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。发布会对《意见》中的多项改革举措进行了解读，并就有关社会热点作出了回应。

城乡融合发展有了“时间表”“路线图”

根据《意见》，建立健全城乡融合发展的体制机制分“三步走”——第一步，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立；第二步，到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；第三步，到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。

发布会解读了选择这3个时间节点的原因。从2018年到2022年，是实施乡村振兴战略规划的第一个5年。2035年，与中国基本实现现代化的时间节点相一致。本世纪中叶，与中国全面实现现代化的时间节点相一致。

“走城乡融合发展之路，向改革要动力。”发布会多次强调了“改革”对于城乡融合发展的重要意义。改革的方向、目标和路径是什么？国家发改委发展战略和规划司司长陈亚军在回答本报记者提问时表示，城乡融合的改革，要把握一个总方针，即从坚持农业农村优先发展出发，落脚到农业农村发展和农业现代化。“没有农业农村的现代化，也就谈不上整个国家的现代化。”

改革的总抓手，就是协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。陈亚军解释说，“我们还处在城镇化较快发展的中后期，农民进城还是大趋势。即便城镇化进入成熟定型期，城镇化率达到70%甚至75%，也还有4亿左右的人生活在农村。”

改革的目标，就是缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。改革的路径，就是以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。

陈亚军表示，《意见》在改革路径上也强调了要因地制宜、循序渐进。各个地方的发展水平不一样，城乡融合发展的阶段不一样，乡村发展的差异性很大，因此不能搞成全国“一刀切”。要分类施策、梯次推进，同时还要试点先行、久久为功，努力形成一个符合各地实际、各具特色的改革路径和城乡融合发展模式。

具体来说，《意见》在改革目标里提出，到2022年，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上要率先取得突破，为其他地区提供示范和引领。《意见》还提出，设立一批国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地。

“放宽落户不等于放松对房地产的调控”

城乡要素流动不顺畅，是城乡二元壁垒的突出体现。“城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡。这导致人才、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。”陈亚军说。

农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。数据显示，截至2018年年底，仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。解决好落户的问题，需要推动大中小城市放开放宽落户限制。

事实上，《意见》中“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”的表述和此前2019年国家新型城镇化重点任务是一脉相承的。陈亚军强调，要把握好政策的内涵，避免引起对政策的误读或者曲解。“不能片面理解为这是‘抢人大战’，也不能片面地理解为这是放松房地产调控。”

陈亚军强调，绝不能搞选择性落户。城市需要人才，更需要不同层次的人口。放宽落户不等于放松对房地产的调控，要始终把房地产平稳健康发展这条底线坚持好，城市既要满足刚性和改善性的住房需求，同时又要坚决避免投机者借机“钻空子”，防止房价大起大落。消除城市落户的限制并不是放弃对人口的因城施策，超大城市、特大城市既要留下愿意来城市发展、能为城市做出贡献的人口，又要立足城市功能定位，防止无序蔓延。

“城里人到农村买宅基地的口子不能开”

当前，城乡二元的土地制度是影响城乡融合发展的重要制度，也是牵动城乡两个地理空间和工业农业现代化的关键性问题。对此，《意见》提出了农村土地制度改革的若干举措，包括农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村承包地制度，稳慎改革农村宅基地制度等。

国家发改委发展战略和规划司城乡融合发展处处长刘春雨表示，农村集体经营性建设用地入市改革要注意以下几个问题。

推进要有序。目前这项改革还是在部分地区开展试点，未来在全国范围内普遍推开的路径和时间节点，要视土地管理法的修改情况和国家统一部署来安排，要在修法的基础上进行全面推开。

推进要稳慎。在推进农村集体经营性建设用地入市过程中，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。此外，也要重点守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，有效防范各类政治、经济、社会等有可能发生的潜在风险。

要以农民为主体，充分尊重农民的意愿。土地制度改革事关农民的切身利益，所以要以维护农民的基本权益为底线，要真正让农民得到改革的红利。

四是不能一哄而上，随意改变用途。要确保待入市的土地符合空间规划、用途管制和依法取得，不得突破现有规划，不得随意改变土地用途，不得出现违法用地的行为。

刘春雨表示，在抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策过程中，需要注意的是，承包地的农业用途不能改变，农民利益要得到充分保护。

刘春雨强调，在利用农村闲置农房发展乡村旅游的过程中要注意，城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

“不能富了老板、丢了老乡”

促进城乡要素自由流动，还需要引导资金更多流向农村。

值得关注的是，《意见》提出，建立工商资本入乡促进机制。对此，国家发改委发展战略和规划司副司长周南解读道，“工商资本入乡发展，实际上是工业反哺农业、城市支持乡村的一个重要举措，也是城乡融合发展的一个重要内容。”

在周南看来，工商资本下乡带去的不仅仅是钱，更重要的是带去了先进理念、技术、管理模式以及人才。有些地方工商资本入乡，可以说是“激活了一片区域、壮大了一个产业、带动了一方农民”。

但是，工商资本入乡在合作机制、利益保障等方面可能存在的问题，也引起了各界的担忧。周南表示，《意见》里也提出了一些改革的方向。一方面，要优化乡村基层营商环境，引导好、服务好、保护好工商资本下乡；另一方面，要设立必要的防火墙，不能富了老板、丢了老乡，守住耕地红线和生态红线，守住农民权益不受损的底线。

就具体改革措施而言，周南表示，一是要深化“放管服”改革，完善配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化经营的农业领域，支持进入乡村生活性服务业。二是要探索在政府引导下工商资本与村集体的合作共赢模式，发展壮大村级集体经济，并通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。

建立城乡基础设施一体化规划机制

当前，城乡基础设施和基本公共服务的差距较大，无疑影响城乡融合发展。

“公共服务仍然是乡村发展的明显短板。”周南坦言，城乡之间不平衡最突出的表现就在于基本公共服务发展水平的不平衡，这种不平衡表现在资源布局、能力提供和服务质量上。

对此，《意见》提出了6项改革举措，主要是建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、健全城乡公共文化服务体系、完善城乡统一的社会保险制度、统筹城乡社会救助体系、建立健全乡村治理机制。

或许这样一组对比数据足以说明农村基础设施和公共服务设施的短板依旧突出。“城市的污水、生活垃圾处理率分别为95%、97%，而农村仅为22%、60%；城市的每千人卫生技术人员数为10.9人，而农村仅为4.3人。”陈亚军举例说。

据了解，过去城市和农村的基础设施是分开的，无论是从前期的规划还是后期的管理、养护。此次《意见》提出，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，这是全新的提法。

周南说，建立城乡基础设施一体化规划机制，是基础设施统一发展的前提。重点是推动城乡路网的一体规划设计，统筹规划重要市政公用设施和城乡污染物的收运处置体系。

完善农民增收长效机制

“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收入问题。陈亚军坦言，“虽然城乡居民收入比从最高点的2007年3.14倍，持续下降到2012年的2.88倍，进而下降到2018年的2.69倍，但近几年的缩小幅度逐渐收窄，农民持续增收面临比较大的挑战。”

陈亚军给出了一个国际视角：“参照国际经验，大多数发达国家或者现代化国家，城乡收入差距基本在1.6：1的水平，现在我们的差距还比较大。”

对此，《意见》明确提出，必须落实“以人民为中心”的发展思想，鼓励勤劳致富，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四个方面的收入。

在农民的工资性收入方面，一方面，要大力推动农业转移人口在城市落户，减少从事农业的农村劳动力数量；另一方面，对没有落户城镇的农民工，要从优化就业环境、扩大就业岗位、提高劳动者素质这3个方面入手，提高农民的工资性收入。

在农民的经营性收入方面，既要完善财政、信贷、保险、用地等政策，降低农业成本、提高农业收入；又要提高职业农民技能，培育发展新型农业经营主体，统筹提高农业效益和农民收入。

在农民的财产性收入方面，要以市场化改革为导向，推动农村集体产权制度改革，加快完成农村集体资产的清产核资，并且把经营性资产量化到集体成员，提高农民财产性收入，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。

在农民的转移性收入方面，要履行好政府的再分配调节职能，加强对农民生产生活的公共财力保障，实现城乡间收入分配格局的不断调整和优化。

“缩小城乡收入差距，既是城乡融合的目的，也是结果。”陈亚军补充说，从更宏观的视角来看，一方面要通过城镇化来减少农民，让剩余的农业劳动力能够占有更多农业生产资料，扩大农业经营规模；另一方面，要通过培育农业农村新业态，包括一二三产的融合等，拓宽或者延伸产业链，提高农业附加值。