破解“同体监督”困局 筑牢招投标公平防线

——江西省彭泽县构建“双重审查”机制的实践探索

□汪志发 冯长华 张晓

摘要：针对招投标领域长期存在的“同体监督”问题，江西省彭泽县创新构建招标文件“双重审查”机制。该机制通过行业主管部门初审与县发展改革委复审相结合，实现专业把关与综合监管的有机统一，有效隔离廉政风险、规范市场秩序、优化营商环境，为破解“既当运动员又当裁判员”的监督困局提供了可复制、可推广的基层实践样本。

关键词：同体监督；双重审查；招标投标；公平竞争；彭泽经验

招标人是招标投标（简称招投标）活动的发起者和重要组织推动者，其行为是否规范、权利行使是否得当，直接关系到招标投标活动是否公平公正，能否实现竞争择优的初衷。然而，在长期实践中，一种被称为“同体监督”的模式严重制约了这一目标的实现。该模式下，政府行业主管部门既作为项目业主负责组织实施，又作为行政监督者主导监管，形成了“既当运动员，又当裁判员”的困局，成为权力干预、暗箱操作等违法违规行为的温床。2025年，十五届江西省委第九巡视组在巡视彭泽县时，明确指出“工程建设领域乱象较多”的问题，要求限期整改。同年4月，九江市纪委书记韩潮在彭泽县调研期间，结合专项整治要求，明确提出“信任不能代替监督，请彭泽县探索怎样解决行业监督部门在招投标时自己监督自己的问题”，这为彭泽县招投标制度创新指明了方向。为从根本上破解这一难题，彭泽县以落实巡视整改和上级调研要求为契机，创新构建了招标文件“双重审查”机制，形成了具有借鉴意义的“彭泽经验”。本文旨在系统梳理该机制的背景、设计与成效，为深化招投标领域改革提供实践参考。

强调科学合理的原则导向

一段时间以来，工程建设招投标领域存在的“同体监督”模式，不仅未能发挥竞争择优、节约成本的作用，反而使监管流于形式，甚至异化为保护局部利益、滋生腐败的“合法外壳”。其核心弊端在于监督的独立性与公正性缺失，导致招投标活动的“科学性”与“廉洁性”无从保障。彭泽县深刻认识到，破解这一困局，必须首先确立科学合理的改革导向，其核心是通过制度设计，将监督权从执行权中有效剥离，构建独立、制衡的监管新体系。这一探索严格遵循《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等法律法规，回应了国家关于深化“放管服”改革、优化营商环境的总体部署，旨在从源头上防范廉政风险，重塑公平竞争的市场秩序。

“同体监督”的症结在于权力边界模糊与利益冲突。在传统模式下，政府行业主管部门集项目管理、招标组织与行政监督于一身。以交通建设项目为例，县交通运输局可能同时是项目业主、招标人，又是招投标活动的监督者。这种“三位一体”的角色配置，使得其在编制招标文件时，可能有意或无意地设置有利于特定投标人的技术参数或业绩门槛；在评标过程中，其派出的代表或受其影响的专家可能主导评审方向；在处理投诉异议时，又难以做出客观公正的判断。这种“自己做自己的法官”的格局，使得内部监督形同虚设，外部监督难以介入。彭泽县的改革正是基于对此类问题深刻反思，将“科学性”与“廉洁性”并列为主体责任的核心，力图通过机制创新，确保招标活动既符合技术经济规律，又经得起廉政检验。

构建“双重审查”机制强化主体制衡

针对“自己监督自己”的症结，彭泽县经过深入调研和研究，印发了《关于进一步规范招标投标有关事项的通知》，创新性地建立了招标文件“双重审查”机制。该机制规定，对于由政府行业监督部门担任项目业主或采用综合评估法的政府投资项目，其招标文件必须经过两道审查关口：先由行业主管部门进行专业性、技术性初审，再由县发展改革委进行合法性、公平性复审，复审通过后方可发布。

这一制度设计的核心在于引入结构性制衡，实现“专业把关”与“综合监管”的有机统一。行业主管部门的初审侧重于从行业标准、技术需求和项目管理角度进行审核；而县发展改革委的复审，则立足于宏观管理和综合监督职责，重点审查招标文件是否存在排斥或限制潜在投标人、违反公平竞争原则、设置不合理门槛等违法违规情形。该机制明确了四项运行原则：独立性原则，保障复审机构独立行使审查权，不受干预；专业性原则，确保审查结论兼具技术合规性与程序合法性；合规性原则，严格以国家法律法规为准绳；高效性原则，优化流程，防止因审查影响项目效率。

具体而言，“双重审查”机制运作流程如下：首先，项目业主（即行业主管部门）完成招标文件编制后，提交至本部门内设的招标办公室进行初审。初审重点在于评估技术要求的合理性、资格条件的适当性、评标标准的科学性，确保招标需求能够真实、准确地反映项目特点，避免因需求不清导致后续争议。初审通过后，文件被提交至彭泽县发展改革委。县发改委收到文件后，组织由法律、经济、工程等方面人员组成的复审小组，从以下维度进行审查：一是合法性审查，核对文件内容是否与《招标投标法》《政府采购法》及配套条例等上位法存在冲突；二是公平竞争审查，依据《招标投标领域公平竞争审查规则》，研判是否含有歧视性、排他性条款，如不合理限定投标人所有制形式、注册地、品牌，或设定与项目实际需要不符的过高资质、业绩要求；三是程序规范性审查，确认招标公告发布、投标截止、开标评标等时间节点设置是否符合规定，保证程序公正。复审过程中若发现问题，县发改委将出具书面审查意见，退回修改，直至所有问题整改到位后方予备案通过。这套流程将监管“关口”前移至招标活动起点，实现了对权力运行关键节点的嵌入性监督。

明确各方权责推动主体责任落实

“双重审查”机制的精髓，不仅在于分权制衡，更在于以此为抓手，清晰界定并压实了招标活动中各方的主体责任，推动形成全链条、闭环式的监管体系。

对于招标人（项目业主）而言，该机制倒逼其必须更加审慎、规范地行使权利，履行主体责任。在标前，需开展充分的市场调研，科学、严谨地编制招标需求与方案；在标中，需依法依规组织程序，对异常情况保持警觉；在标后，需加强履约管理，确保招标结果落到实处。机制改变了以往“重程序、轻实质”的倾向，要求招标人对项目的科学性、经济性及最终效益负责。

对于行业主管部门，该机制并未削弱其专业管理权，而是通过引入外部复审，促使其在初审阶段就必须更加严格、公正地行使专业判断，防止技术审查成为利益输送的通道。部门内部的招标办或监管机构，需建立内部审查规程，配备专业人员，对拟提交的招标文件进行第一道“自检”，这实质上是将外部监督压力转化为内部管理提升的动力。同时，作为项目的发起方或行业管理者，其仍需对整个项目的技术可行性、进度和质量负总责，“双重审查”只是对其招标环节的权力进行了制衡，并未免除其作为建设单位的其他法定职责。

对于综合监管部门（县发展改革委），“双重审查”赋予了其实质性的监督权，要求其从过去的程序备案者转变为主动的规则守护者，必须提升专业能力，切实承担起维护市场公平秩序的最终责任。县发改委需要组建专业化的复审团队，持续学习法律法规和政策，准确把握审查尺度。除了文件审查，其监管职责还延伸至对招标投标全过程进行监督检查，受理相关投诉举报，并协调推动跨部门的联合惩戒。这要求综合监管部门必须主动作为，从“守门人”升级为“巡逻员”。

通过厘清上述权责，彭泽县将监管贯穿于标前、标中、标后全过程，配套建立了覆盖招标文件编制、开评标现场监督、合同履约跟踪、信用评价应用的全链条管理体系。这使得各方主体既各司其职又相互制约，形成了有效的监管合力。

实践成效与启示

“双重审查”机制的实施，为彭泽县招投标市场带来了积极变化，已通过“双重审查”项目达到4个，效果良好。最直接的成效是有效隔离了廉政风险，通过复审环节纠正了一批存在倾向性、排他性的条款，领导干部违规干预的空间被大幅压缩。机制运行以来，县发改委在复审中对送审文件部分涉及业绩设置过高、资格审查标准模糊等提出来修改意见，从源头上预防了可能引发的争议和腐败。其次是规范了市场秩序，围标串标等违法行为得到遏制，投标竞争更为充分、透明，企业公平感增强，更多具备实力的中小企业获得了参与机会。再次是优化了营商环境，制度的透明度和可预期性提升了市场主体的信心。企业反映，在彭泽投标，不再需要花费大量精力去揣摩“隐形门槛”，可以将资源集中于提升技术方案和合理报价，市场环境更加清爽。

“彭泽经验”的启示在于，破解“同体监督”这一普遍性难题，关键在于进行精准的制度创新，通过引入外部制衡打破内部封闭循环。其方案设计简洁而有力，具有较高的可复制性和适应性。它证明，在现有法律框架内，通过科学配置监管权，完全能够构建起有效防范风险、保障公平竞争的制度防线。这一探索为各地深化招投标领域“放管服”改革、完善公共资源交易监管体系提供了宝贵的基层实践样本。其成功的关键要素包括：一是党委政府的高度重视与推动，将其作为巡视整改和政治任务来抓；二是制度设计抓住“招标文件”这一牛鼻子，切入点准；三是权责划分清晰，既制衡又协同；四是配套措施跟进，形成监管闭环。

结语

招投标市场的健康有序发展，关乎公共利益、市场活力与政府公信力。彭泽县以“双重审查”机制破解“同体监督”困局的实践表明，只有坚持问题导向，勇于进行监管机制的自我革新，将权力关进制度的笼子，才能真正筑牢公平竞争的防线。当前，我国招标投标管理理念正从“重程序合规”向“重实质效能”深刻转变，“彭泽经验”正是这一转变在基层监管层面的生动体现。它强调了招标人主体责任的核心地位，并通过机制创新确保其权责对等、履职到位。展望未来，建议进一步总结提炼此类地方创新经验，加强跨区域交流推广。如“彭泽经验”，正是对国家政策最有力的响应和实践注脚。唯有持续深化改革，不断创新监管，才能推动招投标市场向更加规范、透明、高效的方向发展，为构建全国统一大市场、推动经济社会高质量发展奠定坚实基础。

（作者：汪志发 冯长华 张晓，单位：江西省九江市彭泽县发展改革委）