□ 唐元龙 将良明

□ 本报记者 王进

自2022年底以来，四川省西昌市全面启动农村土坯房大砖房改造三年攻坚行动，计划3年内投入资金150亿元，全面完成70497户农户土坯房和大砖房的改造。截至2024年12月31日，全市启动改造农村土坯房大砖房43522户（其中自发搬迁户23056户），完成提升脱贫户监测户安全住房1103户。已启动建设“小组微生”聚居点227个，建成了宁乐村、西洼村、琅环村、红星村、李家沟村、兴富村、螃蟹村等一批示范村和达标村，一幅幅宜居宜业和美乡村新画卷正徐徐展开。

2020年9月，西昌市作为四川省“三区三州”唯一的县级市被纳入全国农村宅基地制度改革试点，承担了新一轮改革试点任务。借力全国农村宅基地制度改革和农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治“两项试点”机遇，西昌市按照“脱贫户与一般户同标准、自搬户与本地户同政策、打基础与抓示范同推进”的原则，学习浙江“千万工程”经验，强化政策、资金、用地、组织、质量“五大保障”，通过“新址新建、拆院并院、原拆原建、修缮保护、全面拆除”五种模式，依托洁美家庭、畅美路带、净美河湖、和美乡村、富美乡镇“五美联创”，全面启动以抗震提升为核心的农村土坯房大砖房改造三年攻坚行动，实现“脱贫户住房安全再提一个标准、新农村整体形象再升一个档次”；全国首创“自发搬迁户安全住房保障权证”，赋予其利用现居住地村集体建设用地修建房屋的权利，解决“想建房但无资格，有房但无保障”问题；围绕打造宜居宜业和美乡村，结合农村土坯房大砖房改造和州级乡村振兴示范村建设，将西昌农村打造为中国城乡融合发展的新样板。

破解发展困局解锁历史难题

“2022年，我市实现地区生产总值672.14亿元，人均地区生产总值达到69688元，地方一般公共预算收入57.38亿元，城镇、农村居民人均可支配收入分别为47648元、25057元，列入全国综合实力百强县、中国旅游百强县、第六批国家生态文明建设示范区等榜单，居2023年中国县域经济百强县市第85位。”采访中，西昌市委相关负责人说，“但成绩的背后，是城乡发展的严重不平衡、不均衡。”

西昌市地处四川省第二大平原——安宁河平原腹地，是全国最大彝族聚居区──凉山彝族自治州的首

府，辖25个乡镇（街道），常住人口97万人，城镇化率为68.48%，素有“月亮城”“太阳城”“航天城”“小春城”之美誉，是“一座春天栖息的城市”。

西昌市在加快建设宜居宜业和美乡村中，却面临着诸多历史的矛盾和自身的痛点。

“二元结构突出”：城乡融合之痛。全市农村共132679户，拥有土坯房大砖房（水泥空心砖房）等抗震不达标住房共70497户。其中，唯一住宅的57133户，一户多宅都是土坯房或大砖房的6362户，农村现有土坯房大砖房占比高达47.86%。

“乡村规划缺失”：农村发展之痛。从“多规分离”到“多规合一”，西昌乡村规划之路“走走停停、步调不一”，村镇建设“无规可依”、建设审批“无规停审”、村民建房“无地停批”。截至目前，全市共有违法占用耕地图斑超过7900处，自主搬迁农民非法占用耕地建房约9979亩。

“要素保障不足”：新村建设之痛。20年来，西昌市用于农村村民住宅建设的指标不足百亩，农村建设用地供给严重不足、建设指标严重短缺，直接阻碍了西昌的乡村建设和发展。

“管理服务不力”：工作执行之痛。村镇规划建设管理机制不健全，市级部门“只管赋权、不管赋能”，乡镇“有权无人、接权不力”、村组“置身事外、不闻不管”等尤为明显。

“自发搬迁农民”：乡村治理之痛。自20世纪80年代开始，凉山州内外部分地区群众因原居住地自然环境恶劣、交通闭塞、教育卫生落后等原因，不断自发向西昌市搬迁，形成了庞大的自主搬迁人群。截至2015年12月31日，西昌市共有自主搬迁农户28203户、132218人，不安全住房21715户，安全住房、基层治理、教育卫生、禁毒防艾、移风易俗等问题突出。

加上西昌市地处安宁河-则木河地震断裂带，属于地震断裂9度设防区域，各种因素叠加。

为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，切实保障农村地区住房安全，西昌市紧紧抓住作为全国农村乱占耕地建房住宅类房屋专项整治和农村宅基地制度改革两项试点县（市）的有利契机，深化县域内城乡融合发展改革试点，全面启动农村土坯

房大砖房改造三年攻坚行动。

西昌市制定了《西昌市自发搬迁户土坯房大砖房整治提升实施方案》《西昌市农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治工作实施方案》等“1+8”政策体系，全面形成农村宅基地改革27个配套支撑文件，着力解决了农村分户、三权分置、建房审批、违建处置、跨村建房、确权颁证等系列难题。全面落实宅基地所有权、资格权、使用权三权分置制度，认定宅基地资格权11万余户43万余人，通过出租、入股、转让、互换等方式放活宅基地使用权。首创自发搬迁农民安全住房保障制度，赋予自发搬迁农民集体建设用地使用权，截至2024年12月31日，颁发《西昌市自发搬迁户安全住房保障权证》23360份。

强化资金保障。支持农村土坯房大砖房改造，采取“上级补、本级出、银行贷、群众投”等方式，整合农村危房改造、地灾搬迁补助、乡村振兴衔接资金等项目，3年计划投入资金150亿元。其中，财政按“1、2、3+1.5+0.8”的标准（即2人户1万元/户、3人~4人户2万元/户、5人户及以上3万元/户，脱贫户、监测户每户再补助1.5万元，纳入达标村、示范村建房的，再给予每户8000元的示范补助）分类到户，已发放建房补助6632户1.7697亿元。按3万元~10万元/户的标准统一配套供水、污水、垃圾、道路、绿化、服务等基础设施。创新设立政府性风险补偿基金，以110比例撬动银行资金，按照聚集点基础设施最高20万元、最长10年、LPR基准利率（目前1年期LPR为3.35%，5年期以上LPR为3.85%）下浮20BP（即0.2%）标准，推出农村建房专项贷款，已向8413户建房户发放建房贷款11.15亿元。截至目前，整合投入各类财政资金20.16亿元（其中，抗震改造资金1.16亿元、地灾搬迁补助资金1.63亿元、州级衔接资金3.6亿元、市级财政资金2亿元、土地承包权有偿退出款0.9亿元、厕所革命资金6347万元、乡村水务资金3000万元，农发行集体建设用地指标开发贷款9.8亿元），农户投入资金36.2亿元，已发放建房补助6632户1.7697亿元。

强化用地保障。推动“多规合一”，科学编制以中心村为核心的全市村级片区规划。出台《西昌市2023年农村退出宅基地统筹利用实施方案》，节余建设用地指标优先保障农民合理建房用地需求和公共设施建设，成立专班专门开展林转耕、农转用的报批管理，从闲置宅基地腾退复垦和指标统筹利用两方面入手缓解农村用地短缺问题。目前，已争取计划指标由省上应保尽保，州级协调耕地占补平衡指标2200余亩，共腾退农村集体建设用地1.5万余亩。

强化质量保障。探索建立乡村规划师、设计师和工程技术人员下乡服务制度，公开招募专业设计单位、勘察单位保障农户建房安全性和规范化。聘请西昌学院等出具建房图集，为村民建房提供专业参考。全面推行农村宅基地数字化管理，依托“农小云”三农大数据平台，对农村住宅数据实行“一户一档、一房一码”管理，对宅基地审批实行“一键一审、并联审批”管理，对村民建房实行“远程监管、动态巡查”的“云监工”管理，共通过“农小云”线上申请宅基地13986宗、批准宅基地2142.1亩。建立“住建队伍巡查、乡镇聘请专人定查、村组开展到场检查”的机制，全覆盖开展质量安全巡查，分片区培训农村工匠，颁发农村建筑工匠培训合格证书，全面加强图集选定、放线管理、施工管理、风貌统一等工作，真正建设安全房安心房。

与此同时，西昌市深入开展乡村自然资源规划建设管理体制机制改革，压实市、乡、村三级责任，构建专业专注、执行有力的工作体系。各乡镇结合农村实际，大胆探索、创新举措，全面形成了“集体回收、腾笼换鸟”的一户多宅问题处置模式，“保留资格、盘活利用”的闲置宅基地利用方式，“跨乡建房、飞地安置”的异地建设模式，“民族互嵌、团结共融”的石榴籽社区发展模式，“边界联审、齐抓共管”的跨县跨乡协作模式，“农企联建、市场运作”的农文林旅融合发展模式，“集中建设、保障安置”的救济式安置方式。

干群拧成一股绳托起群众“安居梦”

在西昌市礼州镇新星村聚居点，一排排乡村别墅式楼房依山势而建，白墙青瓦，错落有致，成为乡村一道美丽的风景线。这是礼州镇土坯房大砖房改造新址新建“小组微生”一号聚居点，全部为两层民居设计，采用白墙青瓦等传承当地传统建筑的特色元素，并按照8度抗震设防烈度进行设计建设。

在阿七镇螃蟹村土坯房大砖房改造“小组微生”聚居点住房建设现场，塔吊、挖掘机等大型工程机械轰鸣不断，工人们分区分工忙碌着，一座座坚固的现代化住房正如雨后春笋般拔地而起，村民脸上挂满喜悦的笑容。据了解，2023年该村共完成248户土坯房大砖房改造任务，其中124户为“拆院并院”建设，63户为“小组微生”建设。

在琅环镇红星村四组，一幢幢独幢式二层小洋楼让人眼前一亮，原来破旧的土坯房，如今变成了统规自建、“带图施工”的二层砖混结构住房，人居环境发生了翻天覆地的变化。红星村四组185户农户中有九成已对原来的土坯房进行了整体拆除、原址翻建。目前全村已开工建设170多户，实现了群众“安居梦”。截至目前，琅环镇全镇土坯房大砖房改造已完成1100户，老村旧颜成往事，美丽新居入画来。

在太和镇太康社区2号“小组微生”聚居点建设现场，大部分房屋已完成封顶，工人们正在紧锣密鼓地进行收尾工作。据了解，目前太和镇太康社区1号“小组微生”聚居点共进行了13户土坯房大砖房改造，已全部建设完毕，房屋已分配到住户手中，等待装修入住；2号“小组微生”聚居点计划完成102户改造任务，有45户基本完工，剩余的57户将在堡坎修建完成后动工，2号聚居点的公共基础设施建设也即将开始。此外，太康社区内还有30余户原拆原建的改造任务也接近尾声，整体工程进展顺利，预计可以在规划时间内完成。

在这场轰轰烈烈的攻坚战中，一个个先进典型催人奋进，一个个亮点特色成为标杆。

礼州镇贵屯村安置点集礼州镇项目建设安置、古镇保护更新、零散户聚集于一体，占地24.07亩，预入住农户56户共计258人。采用“统规联建”模式，由拆迁户成立业主委员会，共同参与建房质量过程监管，并探索出了以土坯房大砖房改造解决高速拆迁过程中保障农户安全住房、古镇内不符合规划的农户住房拆旧建新、规划范围周边零散农户住房拆旧建新三大难题。在建设中，礼州镇还以群众为中心，创新推出了三大建房模式。其中，为解决农户建房资金问题，采用了“农户自筹部分资金，政府每户补贴2.5万元”的模式；围绕古镇保护，采用了置换古镇内原宅基地、到安置点内统一规划宅基地、集中新建住房的模式；按照“小组微生”新农村综合体理念，礼州镇还采取了动员零散农户到安置点内集中建房的模式，为下一步和美乡村的打造奠定了坚实基础。为了让群众搬得出、住得下、能发展，礼州镇积极谋划，引进市级平台产投公司投入500万元资金，共建智慧停车场。

在拥有185户自搬户的琅环镇红星村自搬区，以镇土坯房大砖房整治专班为中心，辐射带动镇村组干部始终胸怀群众，为农户做规划、谋福利。通过面对面宣讲，广大农户积极自愿退让部分宅基地，支持工程建设。整个自搬区域全部纳入“拆院并院”点，统一建房风貌，塑造现代新居。目前，整个区域已开工187户，开工率78.6%，办理贷款187户，贷款资金3600余万元。自搬区建房工作如火如荼，为群众实现“安居梦”奠定了坚实基础。

在樟木箐镇字库村安置点，以党建为引领，两支党员突击队让党旗高高飘扬在安置点建设一线。村党委充分发挥战斗堡垒作用，突出“党建+服务”，为群众申请建房贷款5000万元，发放建房补助198万元。围绕解决地灾点群众安全住房隐患、自主搬迁农户无序住房、人居环境差等难题，学习运用“千万工程”经验，通过新址新建、

拆院并院、拆旧建新的方式全面启动建房655户，并大力发展农文旅融合的产业体系，确保农村群众住进“暖心房”“安心房”，全力绘就宜居宜业和美乡村新画卷。

琅环镇红星村村民潘木呷无偿让出自家三亩土地，用于本村土坯房大砖房改造和道路建设。安宁镇和平村村民严雄出资38万元，无偿资助同村村民严永福实现土坯房改造等故事也感人至深。

用活“千万工程”经验绘就和美乡村新画卷

“千万工程”经验是指浙江省20年持之以恒、锲而不舍推进，造就万千美丽乡村，造福万千农民群众，积累了农业农村现代化的成功经验。2024年1月8日，西昌市召开市委经济工作会议，把学习运用浙江“千万工程”经验运用于实践中，在整村推动完成农村土坯房大砖房改造的基础上，围绕“成熟一个、打造一个、做好一个”的思路，重点建设“交通物流一体化、农村供排水一体化、农村垃圾清运一体化、公共服务一体化”等基础设施，大力实施以“五美联创”为带动的宜居宜业和美乡村建设，改善农村人居环境，因地制宜推动产业发展，助推村民增收致富，全力构建由表及里、形神兼备的宜居宜业和美乡村。

“琅环镇土坯房大砖房存量3344户，2023年改造任务数为1415户，2024年改造任务数为1100户，已经完成2410户建房、249户一户多宅拆除。截至目前，已选定‘小组微生’聚居点21个，‘拆院并院’点9个，其中16个‘小组微生’点位及3个‘拆院并院’点已经顺利启动，桃园村、红星村‘拆院并院’点基本建成。”琅环镇党委书记李钢说。

红星村“拆院并院”后，原本凌乱无序的房屋分布变得错落有致。通组道路、安全饮用水、文化广场、污水处理等基础设施配套完善，群众“安居梦”得以实现，基础设施不断完善、治理基础不断夯实，乡风文明的浓厚氛围逐步形成，幸福美丽乡村建设初见成效，群众的获得感、幸福感、安全感显著提升。

自搬户吉里合基家的3个儿子最近都在抓紧时间忙着装修新房子，希望早点搬进新居，过上幸福美好生活。装修材料选的哪种、新做的床合不合适，每一个细节他们都精心对待，确保入住后不留遗憾。

“以前我们几家亲戚都住在一层平房的土坯房大砖房，是政府帮我们进行了预分户，几兄弟都有资格建房，并支持我们修楼房，我们心里面非常高兴。以前自己没有资金修，后来政府给协调贷了农行的款，利息也很低。现在房子修好了，我们非常感谢党和政府。”村民吉里长哈说。

礼州镇多措并举，压紧压实镇村组干部责任，充分调动村民建安全住房的积极性，全力推进土坯房大砖房改造，同时坚守用地红线及房屋质量监管，结合“五美联创”，借力“两房改造”，全力推进礼州宜居宜业和美乡村建设。

裕隆回族乡统筹推进全乡土坯房大砖房改造，不断提升宜居宜业的成色和和美乡村的底色，目前已启动建

房659户。裕隆回族乡乡长杨林说：“围绕‘拆与建’两个重点，立足解决安全住房，重点推进‘拆院并院’和‘小组微生’点建设，全面完善基础设施，统筹推进城乡环境综合治理，着力解决污水管网和垃圾清运，不断提升美化环境；依托葡萄、花卉、板鹅、板鸭等优势产业，全力为宜居宜业和美乡村建设‘造血’。”

西昌市探索实施乡村自然资源规划建设管理体制机制改革，围绕大力推进乡村建设、建设宜居宜业和美乡村任务目标，以打破部门管理壁垒、理顺规划建设机制、强化基层工作职能等为切入点和突破口，整合自然资源、农业农村、司法等6个部门370余名执法人员下沉乡镇，开展综合执法，构建执行有力、联动高效的执法监管体系。为保障宅基地资格权，西昌市对所有危旧住房进行房屋性质认定，作为依法办理自发搬迁户现有安全住房和集中改造不安全住房的相关审批依据。

西昌以农村土坯房大砖房改造为牵引，通过新址新建、拆院并院等方式，借力“千万工程”经验，一体推进城乡融合、农村人居环境整治，对本地户和自搬户“一视同仁、一个政策、一体推进”，农村群众“暖心房”“安居梦”梦想成真，城乡各美其美、美美与共照进现实。

如今，在西昌城乡大地上，一栋栋美丽新居干净整洁、一座座和美村庄拔地而起、一股股文明新风扑面而来，这座城市，正蹄疾步稳，迈向崭新的未来。

（本版配图由西昌市委宣传部提供）