特别是党的十八大以来，通过深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构。政府的职能定位逐渐从直接全面介入经济建设等领域，转向间接性的宏观调控，让市场在资源配置中发挥决定性作用，并与之一起共同推动全面均衡发展格局的生成。

中央财经领导小组办公室原副主任杨伟民曾主持过多个五年规划（计划）的编制。谈到新中国取得伟大成就背后发展规划起到的作用，他表示：“发展规划是社会共同的行动纲领，是引导资源配置的工具，是政府履行职责的依据，是约束行为的第二准则。”

“中国的发展规划，特别是每五年形成的规划建议和纲要，已经和社会主义市场经济融为一体了，已经是市场经济的规划，而不是计划经济的计划了。”杨伟民说，“政府不能够决定资源配置，但是政府可以通过规划，加强基础设施、工业、机场、农村道路建设，这些领域的短板在过去通过一个个‘五年规划’逐步得到解决。”

同样是在党的十八大之后，国土空间治理被提上议事日程，成为政府管理机构改革调整的重头部分。“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》印发，“三区三线”成果高标准划定，“五级三类”国土空间规划编制实施；全国22个超大特大城市国土空间总体规划全部由国务院批复。国土空间规划工作开始进入全面实施阶段。

“国家通过国土空间规划的体系化，一方面建构推进当代中国社会主义现代化发展的国土空间秩序，另一方面建构让广大人民过上美好生活的生存空间秩序。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授唐亚林说，“国土空间是与人的生产、生存、生活等活动及目标紧密相连的复杂现实空间，是国家治理现代化的发展空间。国土空间规划正从‘蓝图式’规划向‘治理型’规划转型。”

事实上，近年来，我国专项规划和区域规划的支撑作用也在不断增强。

如何处理好四类规划之间的关系，更好发挥国家发展规划战略导向作用？郑栅洁提出，国土空间规划要为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的空间开发保护活动提供指导和约束。“要做好其他规划对国家发展规划的贯彻落实，形成国家发展规划由专项规划在‘条’上细化、由区域规划在‘块’上深化、由国土空间规划在‘地’上保障的上下贯通机制，并做好年度计划对国家发展规划的滚动落实。”

“制度体系”夯实国家治理现代化根基

治国理念转化为制度、体制和机制，治理秩序从政策治国到制度治国

“经国序民，正其制度。”健全国家经济社会发展规划制度体系，是党有效领导经济社会发展的重要方式。

当前，我国制度建设的重点转向建构制度体系。《决定》中明确，“各领域基础性制度框架基本建立”，要加强“制度体系”建设，“更加注重系统集成”。

“从某种意义上说，‘规划治国’作为推动中国特色社会主义现代化建设的主要模式，在实践中正在从经济领域的政策性工具，发展演化为各个领域全面现代化建设的制度装置体系，实现从政策治国向制度治国的转型。”南京林业大学人文社会科学学院社会学系主任钱坤说。

《决定》还提出十项新的制度体系建设主要任务。其中，一是健全宏观经济治理体系和完善宏观调控制度体系，二是健全国家经济社会发展规划制度体系。

就此，郑栅洁表示，推进国家治理体系和治理能力现代化，一项重要任务是持续提升宏观经济治理效能，推动有效市场和有为政府结合、跨周期设计和逆周期调节协同、总量提升和结构优化互促。健全国家经济社会发展规划制度体系，能够有效发挥规划统筹当前和长远、全面和重点、整体和局部的重要作用，使各类调节手段系统集成、协同高效，推动经济持续健康发展、国家治理效能加快提升。

对于如何优化规划与宏观调控协调联动机制，郑栅洁说：“健全国家经济社会发展规划制度体系，重要保障是将各类政策工具发力方向统一到国家发展规划的部署要求上，实现宏观政策、年度计划和公共资源对国家发展规划的有效支撑和协同保障。”

制度优势不等于治理效能，制度的生命力在于执行。“关键是规划质量要高、落地实施要实、法治保障要到位。”郑栅洁表示，国家发展规划要坚持立足国内和全球视野相统筹、问题导向和目标导向相统一、中长期目标和短期目标相贯通、全面规划和突出重点相协调，增强战略性、宏观性、政策性；要完善规划实施全周期管理制度；要加快推动国家发展规划法立法工作进程，以法治引领和保障国家发展规划更好发挥战略导向作用，把制度优势更好转化为国家治理效能。

就在2025年2月10日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国国家发展规划法（草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议。这意味着，国家发展规划法即将问世，国家发展规划的编制、实施将从“行政主导”转向“法治引领”，进一步强化规划的战略性、稳定性和约束力。

2025年是决胜“十四五”、谋划“十五五”的关键一年。如何适应新形势新要求做好“十五五”规划编制工作？杨伟民建议，规划是社会主义市场经济体制的规划，编制规划要适应全面建成高水平社会主义市场经济体制这一改革的总目标，坚持市场经济的理念和原则。规划要以高质量发展是硬道理为主题。“在环保、安全生产、共同富裕、防风险、碳达峰等多重目标中，一定要把高质量发展放在第一位，其他目标不能影响增长目标。”

清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜提出，要坚持突出重点、带动全局的系统辩证观。中华文化崇尚“和”，注重“协调”“平衡”“和谐”，这也是治国理政的重要逻辑。发展战略既要描绘未来的宏伟蓝图和目标，也要围绕发展中亟待解决的重大问题和制约目标实现的瓶颈性难题，提出解决思路和具体举措。是否解决真问题、真解决问题，也是衡量发展战略成效的重要标准之一。