□ 荣西武
2019年，经国务院批准，浙江省温州龙港市成为全国首个“镇改县级市”。近年来，龙港按照“党政机构适当合署、职能相近部门合并、打破上下对口”基本思路，同步推进“大部制、扁平化”改革，全市设立党委机构6个、政府机构9个，党政机构和人员数量为同类县级单元平均水平40%左右，在缺少乡镇层级背景下，通过对行政管理体制、架构进行系统性重塑，实现了以40%行政资源有效承接100%行政管理职能。
“六化”联动提效能
立足“大部制、扁平化”实际，龙港通过推进部门职能设置“模块化”、行政事项“集中化”、公共服务供给“多元化”、全域农村“社区化”、社区干部“职业化”、城市治理“智能化”等改革，确保了新型设市模式的顺畅高效运转。
推动部门职能设置“模块化”，破解“大部制”体制下的“一对多、多对一”问题。作为缺少“乡镇层级”的县级市，龙港在和省市层面机构对接时，必须要适应“下改上未改”情况。基于此，龙港按照职能相关、相近、相通原则，打破传统科室运行模式，以事项职责为“最小颗粒”，以模块为部门基本运行单元，将部门业务进行精细分解，统筹设置成不同工作模块。通过部门内跨科室流程再造，对上，实现了由原一个科室对应上级一局，向一个模块对应上级一类业务转变；对下，推动原多科室对应一个企业的多个业务，向一个模块对应一个企业的多种业务转变。
推动行政审批执法“集中化”，破解审批执法中的“九龙治水”问题。基于机构编制精简、行政部门多头多层执法等问题，龙港实行“一枚印章管审批”，将一般项目投资建设领域、市场准入等领域1129项行政许可审批事项集中划转至行政审批局，审批部门从7家缩减至1家，由17枚印章减为1枚印章，审批科室由32个减为1个模块，审批人员由56名减为26名。实行“一支队伍管执法”，把卫生健康、新闻出版等9个部门33个领域3370项执法事项集中划转至综合行政执法局，形成“跨领域、跨部门”的“大综合一体化”行政执法格局。
推进公共服务供给“多元化”，破解行政机构和编制压缩产生的“人少事多”问题。为确保以40%行政资源高效承接同等级县（市区）100%行政职能，龙港一方面加快推动政府购买公共服务改革，按照“政府可转移、社会力量可承接”原则，积极梳理出多个领域可向社会转移的公共服务职能155项，以政府购买服务等方式，分别由各个专业化社会组织提供，变“花钱养人”为“花钱办事”。另一方面，打造党建引领的社区治理共同体，整合党政、市场、社会三支志愿队伍，吸纳律师、医生、教师、“五老”人员和各界乡贤人士共同参与社区治理。
推进全域农村“社区化”，破解扁平化体制下的“乡镇缺层”问题。一是推动全域“村改社区”。把全部73个行政村改为73个社区，同时向社区赋能，市直部门通过市委基层治理委员会向社区传达指令，并由其统筹协调社区服务和管理等工作。二是划定基层治理单元。以建成区3万~4万左右常住人口、非建成区1万~2万左右常住人口为服务半径，将全市102个社区划分为26个基层治理单元，每个单元由社区联合党委、联勤工作站、综合服务中心组成“三位一体”的区域党建联盟。三是划分社区网格。将全市102个社区划分为469个全科网格、15个专属网格和3311个微网格，形成“社区-网格（专属网格）-微网格”的网格治理体系。
推进社区干部“职业化”，破解基层干部工作能力与服务水平不足问题。一是建立现代社区体制内外干部统一管理使用机制，由社区党委全权统筹社区体制内外干部，从“人员、管理、考核、待遇、任用”五个方面，构建完备的社区干部管理体系。二是拓宽体制外干部发展通道，机关事业、国有企业编制人员招聘等，向优秀临聘人员、社工、社区干部、专职网格员等倾斜。三是推动体制外社区干部职业化、专职社工化改革，优先从优秀社区干部和专职网格员中定向招录社工。四是强化干部选拔任用基层导向，提高社区干部待遇，在社区工作的体制内干部参照乡镇干部，提高评优比例。
推进城市社会治理“智能化”，全面提高治理体系和治理能力现代化水平。一是开发运行“一网统管”全域治理平台，推进5G网络全域覆盖，接入智慧应急“一张网”、消防管控“秒响应”、美丽城市“云管家”等应用场景，实现“实时状态一屏感知”。二是推动政务服务、党政办公自动化系统、视频会议系统等终端向社区延伸覆盖，接入社区事件联勤处置“一件办”、市级任务“一键达”、社区自治“一键督”等应用场景，实现市级指令直达社区、贯通网格，形成“社会治理一网智治、城市运行一网统管、政务服务一网通办”的“三网合一”整体智治新格局。
彰显改革成效与示范价值
基层治理能力显著提升。一是审批效率提高，企业注册时间从设市前的80天压缩至40天，低风险小项目审批最多15天。二是执法效能提升，统一指挥、多跨协同、联合联动的执法体系日趋完善，基本实现1分钟响应、2分钟派单、3分钟出动、45分钟到场处置，与省市相比，执法队伍精简率达78%。三是社区服务能力增强，基本实现90%以上高频个人事项就近从快办理，社区“吹哨”事项满意率达100%。四是行政成本下降，2021年龙港一般公共服务支出2.76亿元，分别为苍南县、平阳县的31.4%、18.9%。
经营主体活力显著提升。一是经营主体落户加速，2022年龙港市在册经营主体总量突破9万家，年均增长10.3%。二是落地项目质量大幅提升，2020~2021年，龙港培育国家级专精特新“小巨人”企业1家、省级专精特新中小企业6家、“小升规”企业146家，落地亿元以上产业项目49个、规模以上企业由2019年的278家增至2022年的388家。三是要素保障能力明显增强，2021年成功发行全国首支20亿元新型城镇化专项债，完成工业用地（用海）出让4427.4亩，出让面积居温州第一。
民生福祉水平显著提升。一是建成一批智慧应用场景，智慧应急“一张网”、消防管控“秒响应”、美丽城市“云管家”等率先落地，基本建成“15分钟公共服务圈”。二是公共服务水平持续提升，龙港与温医大附一院达成智联合作，缓解了百姓“就医难”问题，启动了龙港养老康复中心建设等。三是创新推出集体经济组织成员缴纳住房公积金制度，让其同等享受住房公积金的贷款权益。
城乡融合发展基础显著提升。一是城市面貌焕然一新，统筹推进旧小区、旧工业区“双改”融合、片区开发和市政基础设施、城市公园等建设。二是乡村振兴基础更加坚实。三是城乡要素流通更加顺畅，全域推进土地综合整治改革、农村集体产权制度改革，实现农田集中连片和建设用地集中集聚。
启示和政策建议
龙港“大部制、扁平化”新型管理体制顺畅高效运行的做法和经验，具有很强的理论创新和实践探索意义，对深化我国基层管理体制改革、提高县域治理效能具有以下几点启示。
探索建立与经济、人口规模相匹配的行政管理体制。一是率先启动人口规模20万以下县“大部制”改革，按“党政机构合一、职能相近部门合并”的总体思路，对人口小县党政机构和事业单位进行系统性重构，构建与新发展格局相适应的县域治理体制机制。二是适时启动欠发达县行政管理体制改革，探索按照经济总量、人均经济指标、人口与编制比等优化行政事业机构和编制数量，构建与经济发展水平相匹配的行政资源配置机制。三是尽快启动县域“大部制”改革试点，分区分类推进县域行政管理体制改革，做好评估和经验总结。
积极有序推动“政府购买公共服务”改革。一是建立政府可购买服务的“一张清单”，系统梳理形成党政部门、群团组织等可向社会转移职能的“一张清单”，完善社会承接主体提供服务的制度性渠道。二是抓好社会承接主体建设，做好社会组织培育、引进工作，完善社会组织评估、监管和激励机制。三是适时启动政府购买公共服务试点，鼓励和引导各地因地制宜开展政府购买公共服务改革。
加快推进县域“大综合一体化”执法改革。一是率先推动经济强县“大综合一体化”执法改革，着力构建“综合执法引领、专业执法联动”的行政执法体系。二是加快启动人口规模20万以下县“大综合一体化”执法改革，按照应统尽统、能统则统原则，着力构建“县乡一体、条抓块统”的行政执法体系。三是适时启动县域“大综合一体化”执法改革试点，分区分类推进县域行政执法管理体制改革，鼓励因地制宜探索提高县域治理效率和治理精细化水平的新路径新模式。
有序推进县域治理数字化和“整体智治”改革。一是推进5G网络和基站县域全覆盖，提高用户普及率，补上县城尤其是欠发达县新型基础设施短板。二是推进县域政务数据资源共享，推动政务服务、党政办公OA系统、视频会议系统终端向社区（农村）延伸。三是启动国家层面县域“整体智治”试点，因地制宜探索构建“社会治理一网智治、城市运行一网统管、政务服务一网通办”县域治理新格局。
（作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心城市战略部主任）