□ 王晓辉 周 晖 陈 涛

资源枯竭城市的转型问题，是世界各国经济和社会发展中经历过或正在经历的突出问题。由于早期的大量开采，这些城市留下了许多“历史的伤疤”，环境污染、过度开发、贫富差距、经济严重衰退等问题显著。随着工业化进程加快，我国同样遗留了一批资源枯竭城市。根据国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划》，目前全国共有资源型城市262座。2011年，湖南省常宁市被列为国家67座资源枯竭城市（县、区）其中之一。

衡山之南、天堂山脚下，湘江南岸、舂陵河以西，绵延着三国时即设县、已有近两千年历史、人称“南国佳丽”、寓意“长久安宁”的常宁市，系湖南省县级市，衡阳市代管。这里以盛产油茶、山岚茶、无渣生姜、贡米著称，是全国商品粮基地，有“中国油茶之乡”“鱼米之乡”“版画之乡”等美誉；闻名于世的水口山铅锌矿坐落于此，故而又号称“世界铅都”“中国有色金属之乡”。

“常宁作为资源枯竭城市，在10年的转型升级发展历程中，始终坚持因地制宜，寻找适合本地的转型产业，进行长远的可持续性发展的产业规划；同时，进一步优化营商环境，激发民营企业和民间资本的活力，共同促进转型升级。常宁正以领跑的姿态快速推进经济社会发展。”常宁市委书记吴乐胜亮出这样一组数据：2020年，常宁全市地区生产总值、规模工业增加值等指标增速在衡阳市领跑，在衡阳争先创优活动和年度绩效考核中，综合成绩位列第一，落实“制造强省”建设获省政府真抓实干表彰激励；在经济下行压力不断增大情况下，主要指标仍然保持较快增长，经济运行呈现质量提升、效益改善发展态势；全年实现地区生产总值350.91亿元、增长4.5%，完成财政总收入16.52亿元、增长1.6%，城乡居民人均可支配收入分别达36,778元和20,022元、分别增长6.2%和9.2%。

领跑姿态：瞄准国家战略部署

常宁市属于典型的资源型城市，历史贡献巨大、现实地位突出，发展后劲足、有潜力。

资源枯竭城市如何转型发展？按照“五位一体”总布局，我国正以加快转变经济发展方式为主线，进一步深化改革开放，依靠体制机制创新，统筹推进新型工业化和新型城镇化，培育壮大接续替代产业，加强生态环境保护和治理，保障和改善民生，建立健全可持续发展长效机制；坚持统筹协调、分类指导，努力化解历史遗留问题，破除城市内部二元结构，有序开发综合利用资源，提升城市综合服务功能，促进资源富集地区协调发展，走出一条有中国特色的资源型城市可持续发展之路。

在加快资源枯竭城市转型发展、构建多元化产业体系方面，国家要求依托资源型城市产业基础，发挥比较优势，大力发展接续替代产业，增强科技创新能力，积极推进新型工业化，提升产业竞争力，实现产业多元发展和优化升级。

在切实保障和改善民生方面，积极扩大就业，提升社会保障水平，完善基本公共服务，改善生产生活环境，促进社会和谐稳定，稳步提升城镇化质量和水平，使资源开发和经济发展成果惠及广大人民群众。

此外，在加强环境治理和生态保护、加强支撑保障能力建设、推动转型体制机制不断完善等方面都做了战略部署。

2021年7月22日，《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》发布，从“创新、协调、绿色、开放、共享”五大方面擘画发展蓝图，推动中部地区加快崛起，其中明确要促进包括衡阳在内的区域重点城市经济发展和人口集聚。此前的2020年12月2日，中共湖南省第十一届委员会第十二次全体会议审议通过建议，首次明确了“把衡阳建设成省域副中心城市”的目标。这其中当然包括常宁。

“对照国家战略部署，常宁市不打半点折扣确保完成任务！”常宁市委副书记、代理市长罗卫华满怀信心地说。

领跑产业：升级取得新突破

在重大政策机遇面前，常宁总能给人以惊喜。

按照国务院对资源枯竭城市转型发展的部署要求，常宁市首先在构建多元化产业体系方面奋力前行，当好领跑者。

工业新旧动能加速转换。坚持在动能转换中推动产业转型升级，重点加快推动矿业、冶炼、化工、建材、加工、制造等六大传统产业转型升级，不断提升传统产业效能。以水口山经济开发区、宜阳工业园为主阵地，着力引进鞋类、制造、电子、服饰、农产品精深加工等工业接续替代产业，实现工业新旧动能有序转换。水口山经济开发区先后获批湖南省新型工业化产业示范基地、全省产业高质量发展园区。采矿业总产值占工业总产值比重下落至8.01%，产业发展由传统采矿业占据半壁江山向二三产双轮共同支撑转换，三次产业结构日趋合理，产业转型升级、新旧动能转换取得重要进展。

优势产业链发展壮大。有色金属产业链势头强劲。聚焦集群化、循环化、专业化，着力完善产业链、优化供应链、提升价值链，有色金属产业成长为衡阳优势产业链的“第一链”。克服疫情不利影响，铜铅锌产业基地一期实现稳产超产，水口山集团、五矿铜业、株冶有色等龙头企业全面超产盈利。铜铅锌基地产业延伸项目扎实推进，德邦生物、谷道新材料等一批产业补链强链项目建成投产。新的增长点加快成型。推进产业绿色低碳循环发展，水口山经济开发区获批为国家大宗固体废弃物综合利用基地。

农村三产融合彰显特色。全力推进乡村振兴战略，加快农业产业特色化、品牌化、标准化发展。全市农林牧渔业总产值101.08亿元，增长11.3%；农林牧渔业增加值61.72亿元，增长4.2%。大力发展“两叶两油”等特色产业，形成100万亩油茶、8.9万亩生态有机茶、42万亩油菜、2.3万亩烟叶的产业规模。获评衡阳市级以上农业龙头企业发展到44家，其中省级龙头企业5家，农民专业合作社、家庭农场发展迅猛，分别达1465个、435家。

全域旅游繁荣发展。着力做好“红色文化、古色休闲、绿色康养、金色田野”文章，深入实施“旅游+”工程，将生态优势转化为发展优势。完成中国印山4A景区创建，打造天堂山3A景区、罗桥樱花园、西岭油茶小镇、胜桥休闲田园、萧石月故居等乡村游、红色游热门景点，水口山工人运动纪念馆成为全省红色文化新地标，全面形成以庙前印山景区为龙头，以水口山红色工矿游、塔山瑶家风情游和乡村生态游“三驾马车”为补充的全域旅游新格局。

产业园区发展提力加速。园区建设有力有效，调区扩区工作有序推进，规划面积从4.99平方公里扩至11.43平方公里，形成“一区三园”格局，即水口山工业园、宜阳工业园和纺织园区。瓦松铁路主线、铜铅锌基地铁路支线建成通车，扎实推进园区基础设施PPP项目，五矿路、双园南路建成通车，形成“五纵五横”生产道路骨架，园区承载力、产业集聚力、综合竞争力不断增强。水口山经济开发区获省培育发展先进制造业产业集群奖励。

领跑民生：保障展现新气象

幸福提指数，民生无小事。

为全面加强就业保障，常宁市全面落实“六稳六保”，多渠道强化就业保障，超额完成就业与再就业任务。“十三五”期间，新增城镇就业3.7万人，新增农村劳动力转移就业3.3万人。2020年，全市城镇登记失业率控制在3.7%；新增就业7486人，失业人员再就业3508人，其中就业困难对象实现就业1195人；“零就业家庭”动态就业援助率达到100%；新增农村劳动力转移就业5682人，公益性岗位援助人数907人，纯农户家庭未就业高校毕业生动态就业率100%。

安居保障卓有成效。坚持以改善群众居住条件为出发点和落脚点，全面落实中央和省关于棚改、危改的决策部署，扎实推进棚改和危房改造工作。“十三五”以来，共完成棚户区改造面积121万平方米，累计改造涉及户数10,690户、涉及人口26,725人。老旧小区改造面积48.99万平方米，累计改造涉及户数4006户、涉及人口16,024人。全面完成10,103户农村危房改造任务，有力改善了群众居住环境和住房条件。

社会保障能力切实增强。常宁市聚焦“两不愁三保障”，如期完成脱贫攻坚目标任务。全市15,017户47,434名建档立卡贫困人口全部脱贫，46个省级贫困村全部出列，全面完成2315户7896人易地扶贫搬迁任务，高质量通过省考核和国家第三方评估。基本医疗保险覆盖率达到100%，居民“看病难、看病贵”问题得到有效解决。城乡低保、特困人员、优抚对象、残疾人等补助标准持续提高。

社会事业稳步发展。教育方面，着力化解“就学难”，新建、扩建12所城区学校，新增学位13,300个，全面消除义务教育超大班额和起始年级大班额现象，全市义务教育普及率达100%，获评全国义务教育发展基本均衡县。医疗卫生事业全面发展。市人民医院扩建、市妇幼保健院扩建项目完成主体工程，市中医院跻身三级中医医院，乡镇卫生院全科医生实现全覆盖，县（市）、乡、村三级医疗卫生体系全面形成。文体事业繁荣发展。文化惠民工程深入实施，擦亮了“常宁版画”“常宁歌剧”文化名片，文物、非物质文化遗产保护与传承工作全面加强，获评“全国文物重点县”“中国民间文化艺术之乡”。

领跑环境：质量呈现新改善

常宁，蓝天碧水回来了。

按照“逐步还清老账、坚持不欠新账”的原则，常宁市大力推进矿山地质环境综合治理，全面实施历史遗留工矿废弃地综合整治。“十三五”期间，累计治理土地重金属污染面积2.28平方公里，其中，2020年治理面积达0.67平方公里。以水口山铅锌煤矿区山水林田湖草生态保护修复试点项目为示范引领，切实抓好生态环境整体性保护和系统性修复。2020年，共完成林草地修复3060亩、塌陷区农田修复2800亩、耕地生态修复6500余亩，通过山水林田湖草同步治理，生态系统明显好转。常宁市生态保护修复工作成为《2020年长江经济带生态环境警示片》唯一正面肯定推介的实例。

生态环境质量持续改善。在水污染防治工作方面，完成工业园区水环境问题整改，目前水口山工业园区雨污管网已完善、工业污水处理厂在线监测稳定运行，宜阳工业园污水处理厂建成试运行；加强饮用水源保护，按照“划、立、治”的要求，9个“千吨万人”饮用水水源地环境问题清理整治已完成，27个问题已全部销号，19个农村饮用水水源地保护区划定也已全部完成，国、省考核断面和饮用水水源水质达标率100%。大气污染防治工作方面，开展水泥行业特别排放限值改造，开展扬尘污染治理，扩大城市生活面源污染整治。2020年，全市空气质量优良率为96.2%，环境空气质量同比去年有所上升，首次达到国家环境空气质量二级标准，空气环境明显改善。

生态保护力度持续加强。全力打好“蓝天碧水净土”保卫战，全面彻底抓好中央、省环保督察反馈问题整改，完成杨家湾重金属污染场地治理等9个重金属治理项目；深入推进“水、气、土”治污攻坚，全面加强城乡饮用水水源地保护，完成15个行政村生活污水治理、31个建筑工地扬尘防治、污染地块土壤调查等13个方面重点任务；全面完成“夏季攻坚”湖南省、衡阳市考核任务。

领跑改革：赋能增添新活力

改革，活力之源。

为推动转型体制机制不断完善，常宁市强化组织领导，始终坚持把转型工作作为“一把手”工程，实行党政主要领导亲自抓，创新设立“一组一会一办”管理体制，以市资源枯竭城市转型领导小组为统领，由资源枯竭城市经济转型办公室专抓，定期召开联席会议，专题研究调度转型工作。健全完善绩效考核体系，对转型资金严格使用和管理，将转型工作纳入各部门年度绩效目标考核。层层压实转型责任，落细推进措施，实现了资源型城市转型顶层上有设计、实施上有计划、推进上有体系、协调上有机制、考核上有办法。

行政服务效能不断提升。加大经济领域赋权强能力度。以“链式服务”赋能高质量发展，建立“一位市级领导、一个承载主体、一个行业协会、一家金融机构、一批高校院所、一个联合党工委”的“六个一”组织架构，汇聚优势力量、优质资源推进产业链建设。加大园区体制改革，设立水口山经开区政务次中心，下放行政许可事项47项。深入推进商事登记制度改革，实施“千家万户”计划，释放改革红利，激发市场活力，市场主体增量稳步提升。2020年，新增企业1686户，同比增长45.72%；新增个体工商户4543户，同比增长48.32%。坚持把创新驱动作为第一动力，新增15家高新技术企业，全市高新技术产值达134亿元，全社会研发投入8.4亿元，获评湖南省知识产权建设强县（市）。

转型长效机制不断健全。出台一系列产业转型升级扶持政策措施，给予入驻企业政策优惠，完善“六个一”项目服务机制，形成了产业发展稳定扶持政策。深化商事登记制度改革，大力推进企业“五证合一”和个体工商户“两证整合”登记工作，有效促进了小微企业发展。全面深化产权制度改革，农村集体产权制度改革试点工作全面完成，印发并落实《常宁市农村集体产权制度改革试点工作实施方案》，林权登记工作走在全省前列。

对外开放取得新突破。强力对接粤港澳大湾区，抢抓国家加快建设湘南湘西承接产业转移示范区的机遇，全力争当承接产业转移领头雁，产业招商取得实效。全力提升开放型经济发展水平，争取项目41个，到位专项资金7.98亿元；引进项目115个，合同引资134亿元；实际利用内资53亿元、外资1.73亿美元；全市进出口总额355,477万元，进出口总量在衡阳市县市中排名第一，获得全省外贸先进县（市）、全省发展开放型经济优秀县（市）等“金字招牌”。

“在总结转型成效的同时我们清醒认识到，当前我市生态修复和环境治理历史遗留任务艰巨，产业转型客观问题和实际困难依然存在，完全摆脱资源依赖、实现经济社会全面转型任重道远。为持续深入推进我市转型工作，特提出以下几点请求：一是请求对资源枯竭城市生态文明建设、矿山地质环境综合治理、资源节约和循环利用等方面加大支持力度，在项目安排上进行倾斜；二是请求对资源枯竭城市产业发展建设用地、园区调区扩区等方面予以重点支持；三是请求延长对资源枯竭城市中央财力性转移支付时间，考虑疫情冲击等因素，减小资金退坡力度，将对资源枯竭城市的支持列入中央财政长期性转移支付。”常宁市发改局相关负责人在接受采访时对该市转型升级后续发展中将会面临的瓶颈和困难提出了几点建议，希望得到国家有关部委的关注与支持。

纷至沓来的政策机遇和一项又一项光荣的使命职责，让常宁这座千年古城焕发出新时代的光彩，也让她在全国发展坐标中越发清晰醒目。在前所未有的机遇面前，常宁全市上下正以前所未有的信心和决心，勇担使命，立足长远，抢抓机遇，乘势而上，以领跑的姿态奋力迈向新征程。

（本文配图由常宁市资源枯竭城市经济转型服务中心提供）