□ 张修齐

党的十八大以来，我国生态环境治理体系改革取得重大进展，习近平生态文明思想正式确立，生态文明正式写入《宪法》和《党章》，站在“五位一体”总体布局的高度，深入推进生态环境治理体系改革。一是以修订完善《环境保护法》为基础，颁布和修订完善了一系列法规和规范性文件。二是持续推进生态文明行政机构体制改革优化机构设置。以优化生态监管与执法职能为目标组建生态环境部、自然资源部，推进生态环境执法改革，组建生态环境保护综合执法队伍，设立京津冀大气环境管理局，成立七大流域（海域）生态环境监督管理局，统筹推进生态环境统一监管和区域监管。三是稳步推进制度创新。加大中央生态环保督察制度，制定出台生态环境保护责任清单。探索成立地方生态文明建设委员会，加强生态文明建设目标评价考核、生态环境损害责任追究制度建设。改革正朝着加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化大步前进。

与此同时，也应当清醒认识到，与建设生态文明的要求相比，当前环境治理体系改革仍存在一些难题，以建设生态文明为指引，研究解决好这些难题有助于将改革进一步推向深入。

环境治理体系改革存在的难题

对生态环保改革认识不到位。有的地方和单位没有从根本上跳出旧思维、旧习惯、老套路的束缚。从中央生态环境保护督察组近日公布的案例和数据来看，生态环境保护责任空转问题频现，绝大多数案例存在主体责任弱化、日常监管缺失、落实要求打折扣等现象，甚至存在应对考核造假、整改敷衍走过场的问题。被通报部门还涉及从事矿产资源开发、有色金属冶炼的2家央企，毋庸置疑，人类需要从大自然获取物资来从事物质生产以维护人类的生存，但必须基于可持续发展这个前提，上述现象一定程度说明，一些地方和部门对党的十八大以来中央强调的必须将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的要求认识和贯彻不到位。

经济发展与环境保护协同发展欠力度。生态环保和经济发展是辩证统一关系，在经济发展中保护环境，在保护环境中发展经济，才能实现二者协同共进、相得益彰。但实践中却存在“两张皮”，有的地方将二者割裂开来，不能平衡发展、协同推进。一方面，存在片面重视经济，对环境保护不作为、慢作为、乱作为、假作为。从生态环境部通报的第二轮第三批、第四批的47个典型案例来看，绝大多数案例存在主体责任弱化、日常监管缺失、落实要求打折扣等问题；另一方面，将经济发展与环境保护割裂开来，在环境保护方面做表面文章，为完成任务而完成任务，不但环保工作没做扎实，经济工作也没做好。

错误政绩观影响了环境治理体系改革进程。过去一些错误做法正在减少但并未绝迹。例如，过去一些地方基于错误的政绩观，把所有资源用于刺激任期内的经济发展，GDP和经济数据是否漂亮，成为其唯一关注点，完全不顾盲目上项目扩大生产带来的环境污染问题。而官员一旦调任，其滥上的工程、项目则无人过问，造成大量资源浪费。目前此类现象已经变少但仍未绝迹。还有一类地方官员，虽然也考虑眼前的污染问题，但并不考虑生态破坏对未来和下一代造成的影响，因此在出台地方政策时缺乏对未来的前瞻性思考。

立法科学性有待提升。一是生态环保工作涉及多个职能部门，需要各职能部门间、跨区域政府间的分工配合，各职能部门、各地方都可以制定本部门、本地方的规章，地方法规和规范性文件，但也容易出现因各部门利益不一致而导致法规冲突、利益冲突，使得法规“硬约束”失灵，必须要借助各种协调会议、联席会议来处置法律法规解决不了的问题。二是在过去唯GDP论下建立起来的法规体系偏重于为征服自然、利用自然、保护人类安全提供制度保障，生态保护的价值靠后甚至忽视。

如何深化环境治理体系改革工作

破除认识误区。首先，引导干部群众理解单纯GDP增长不等于经济社会协调发展，过去的经济发展方式一度忽略了生态环境这个自然基础，使得经济发展的质量和可持续性受到影响；其次，从经济学角度帮助干部群众了解正确的发展观。传统经济学正是忽略了人类经济活动所赖以进行的生态环境基础，结果将人类的经济活动引向了有增长无发展的歧途，只有生态经济才代表当下和未来的方向，才能够推动实现经济升级与环境保护的统一。再次，用人与自然和谐共生理念指引工作。人类从大自然获取劳动对象和生产生活资料，大自然构成人类生存的前提基础，离开了良好的生态环境，经济建设不可能持续发展。草原、湿地、矿藏、自然保护区等环境要素原本同时具有环境功能和经济功能，要大力推进经济生态化与生态经济化，在环境保护中发展经济，在经济发展中保护环境，并使之二者相互融合相互促进。

将环境保护融入经济社会发展的全局。从源头上减少经济发展与环境保护的顾此失彼问题，地方政府应善于运用财税、土地、金融、价格等杠杆和工具，将发展经济的政策与鼓励环保的政策有机结合起来。以新一轮国土空间规划推动全面绿色转型，划定落实好生态、生产、生活与生态保护红线、城镇开发边界、基本农田“三区三线”管控边界。东中西部地区应根据不同的生态功能定位和资源环境承载能力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同区域功能定位要求，明确不同市域县域发展模式，调整产业结构，转变发展方式。事实证明，只要认识到位，措施得当，监督有力，将环境保护融入经济社会发展全局，在保护中发展、在发展中保护，是能够实现的。例如，2020年京津冀及周边地区与2016年相比，GDP增长了20%，细颗粒物(PM2.5)平均浓度下降了30%，重污染天数减少了60%，很好地证明了生态环境保护和经济发展相辅相成的关系。

完善考核标准。增加生态系统生产总值（GEP）考核因素。反思传统GDP指标考核的问题，由于GDP并不包括环境质量因素，如降低环保要求则企业可以减少环保成本开支，仅从数据来看GDP将增加，但资源能源会过度消耗，生态环境会受到破坏，国民福利会随之下降。建设生态文明须反对极致、狭隘的人类中心主义。不可持续的发展必然导致自然资源枯竭、生态系统失衡，最终危及人类自身利益。要探索地方政府考核“双轨制”，在完善质量GDP同时，纳入GEP考核指标，将生态保护纳入考核体系，不能在错误政绩观和盲目技术乐观思想的影响下，背离生态文明的目标去发展生产，其结果必然是南辕北辙。

以良法促善治。以可持续发展理念为指引，加强环保法规和经济法规的立、改、废。对过去制定的与建设生态文明不符的经济法规进行清理，废除现行法律法规中与建设生态文明不相适应的内容,对有关条款及时进行修改。通过立法对过度生产导致资源能源过度消耗的生产活动划定边界，通过征税对过度消耗资源能源的生产经营活动进行调节。例如，探索绿色税收制度，试点征收能源税，通过税收杠杆引导企业合理利用能源资源。立法要科学合理，“零排放”应正确理解、合理推进，在现阶段，不宜不加区分一概采用“零排放”措施，这既不科学，也不可行，只有科学合理的排放标准才能真正做到既保护生态环境，又促进经济社会发展。

（作者系北京社科院副研究员、法学博士，本文为作者所主持国家社科基金项目《基于生态文明的生态环境刑法现代转型研究》的阶段性成果）