□ 郭敬丹

梧桐掩映的愚园路上，曾经的老厂房飘出咖啡香，集聚人气；衡复历史风貌保护区里，开了十几年的包子铺换了门脸，更显烟火气里的品质感；在社区，老旧公房加装电梯全面提速，老人上下楼不再“犯难”……

城市更新，发生在上海人民城市建设的每一天。对这座超大城市来说，城市建设已进入新阶段，即从外延扩张转向内涵提升，从大规模增量建设转向存量更新为主。向存量要效益，以更新促发展，需要更高层面的制度创新。

8月25日，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》），作为上海创制性地方法规，对推动城市更新、提高城市竞争力、提升城市软实力具有重要意义。《条例》共八章六十四条，9月1日起施行。

定义“城市更新”

翻开《条例》，第二条即写道：本条例所称城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动。具体来说，加强基础设施和公共设施建设，优化区域功能布局，提升整体居住品质，加强历史文化保护等都包括在内。

“区别于过去比较注重商业商办类型或者产业类型的做法，条例把居住、市政交通设施等各种类型的更新纳入更新范围，以实现物质空间和经济、社会、文化、生态等多方面整体提升。”上海市规划和自然资源局局长徐毅松说。

克服以往在改善城市空间形态和功能有关活动中侧重只解决单一问题的局限性，条例围绕区域更新整体推进的要求作制度安排——

建立市区统筹、部门协同、权责明晰、共建共享的管理治理体系。城市更新协调推进办公室设置在上海市住房和城乡建设管理部门，具体负责日常工作；规划资源部门负责编制城市更新指引，推进产业、商业商办、市政基础设施和公共服务设施等城市更新相关工作；推进旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等城市更新相关工作则由住房城乡建设管理部门负责。

“坚持‘统筹更新、整体推进’，通过一系列制度措施设计，更有效地整体激活城市空间、功能、产业、设施等发展全要素活力。”上海市人大常委会法工委主任丁伟说。

突出“人民城市”重要理念

中国科学院院士、同济大学建筑与规划学院教授郑时龄引用希腊哲学家的话说，“看不见的和谐”比“看得见的和谐”更重要，城市更新，就是要创造城市看不见和看得见的和谐，使城市更有温度感。“对上海的空间形态，我们要努力改造，提升靠近人的空间、靠近水的空间、靠近‘绿’的空间发展。”

兼顾城市“亮度”和“温度”，全面提升城市能级和整体空间品质，让人民群众生活更加有品质是不变的目标。“人民城市人民建，人民城市为人民，贯彻这一重要思想，是条例的根本要求。”上海市人大城建环保委主任委员崔明华说，由此，《条例》把改善城市人居环境纳城市更新的范围，把民生优先作为城市更新的基本原则，具体内容和路径包括旧住房改造、加装电梯，增加物流快递设施、公共充电桩，构建多元融合的社区生活圈等。

同时，《条例》将公众参与、征求意见、社会监督作为城市更新落实的重要保证，充分体现以人民为中心的目标要求。例如，规定物业权利人以及其他单位、个人均有权向区政府提出更新建议，作为确定更新区域的重要参考；在更新指引、行动计划编制等过程中，明确广泛听取意见等程序以及对更新行动计划的后续解读咨询要求。此外，条例还要求探索建立社区规划师制度，发挥社区规划师在城市更新活动中的技术咨询服务、公众沟通协调等作用，推动多方协商、共建共治。

《条例》还把公共服务设施的提升、公园体系的建设、绿色建筑改造、海绵城市建设作为具体要求，推动城市更新向绿色生态的发展。“相信这些条规在落实以后，上海城市品质将达到一个新的水平。”崔明华说。

创设保障“政策包”

“这次地方立法推动公有房屋承租权归集，戳中实践‘痛点’。”上海弘基企业（集团）股份有限公司董事长李永杰举例说，承载丰富近代史的愚园路，老洋房多，但沿街商铺也曾“小、乱、散”，违章搭建杂乱、公共景观封闭。要实现以“艺术生活化，生活艺术化”为目标的改造，如果没有租赁权的归集，使用性质适当调整很难有新载体。

创设旧住房重建更新的产权归集保障措施，为市场主体参与承租权归集预留接口，是条例中保障措施的亮点。从标准到规划再到用地，类似的“政策包”还有不少：

针对现行建筑间距、绿化、市政配套等标准，难以适用于老建筑保护、旧住房改造项目的问题，要求有关部门应当按照环境改善和整体功能提升的原则优化标准和规范，破解更新活动中因标准不适应带来的实施难问题；更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化；创新土地供应政策，按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经上海市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。

《条例》还明确，公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+裁决+申请执行”的方式。