□ 吴奋生

近年来，社会理论学界对社会管理、社区治理进行了许多有益探索，有宏观也有微观，但对研究社区管理体制机制改革的并不多，各地政府部门也仅仅在社区内部层级管理方面作了微改革，而对城市社区和乡镇行政村行政管理体制机制等方面的研究较少。

笔者认为，应深入研究探索赋予城市社区（工作站）和乡镇行政村（以下统称社区（行政村））行使行政管理职能，对社区（行政村）体制机制进行深化改革，厘清管理层级和职能清单，明确单位性质和职级待遇，推动实施“四个定位、一个渠道”，打通服务群众“最后一公里”，实现为社区“减负增效”目标。本文拟就此作一研究探讨，期许能对社区行政管理职能和工作效能的有效发挥起到推动作用。

当前社区管理体制现状

城市社区管理体制现状。目前，全国大部分城市的社区都以居民委员会的身份出现，它既不是行政编制，也不是事业编制，属于社会自治组织。社区工作人员一般在6人~15人，没有固定月薪，每年政府只给予较少的生活补助。他们负责上级政策、指令的上传下达，并配合街道政府完成相关工作任务。

近年来，北京、深圳和武汉等地开始探索建立社区工作站，采取社区工作站与社区居委会共同运作、一套人马的管理模式，给予社区工作人员比当地普通工资标准稍高的月薪，但尚未明确其单位性质和人员身份等。深圳的社区机构改革走在了全国前列，但对社区工作站的性质定位和人员身份定位等根本性、关键性问题并未很好解决。据不完全统计，城市社区管辖人口一般在800户~7000户，大小社区管辖户数不一，管辖人口在3000人~25,000人。

乡镇行政村管理体制现状。据有关资料显示，乡镇没有设立社区工作站，大多数是以行政村（以前称为大队，下辖2个~5个自然村）和村民委员会的身份出现，它既不是行政编制，也不是事业编制，属于村民自治组织。乡镇行政村工作人员一般在5人~8人，没有固定月薪，每年政府只给予较少的生活补助。他们负责上级政策、指令的上传下达，并配合乡镇政府完成相关工作任务。据不完全统计，乡镇行政村（含自然村）管辖人口一般在700户~5000户，大小行政村管辖户数不一，管辖人口在2000人~15,000人（不含外出务工人员）。

目前，社区普遍存在单位性质定位不清、人员身份模糊、职级不明确、工资待遇过低和晋升渠道不畅、留不住人才等问题，乡镇行政村（含自然村）则没有工资待遇可言，更谈不上晋升机会。由此，导致了整体工作人员的工作积极性不高、创造力不强，没有归属感，看不到曙光，工作应付了事多、完成质量差，不能有力促进社区治理能力、工作效率和服务水平的提升。

社区（行政村）人员少、事务多，无法应对超负荷工作。城市社区工作人员一般在6人~15人，乡镇行政村（含自然村）工作人员一般在5人~8人，由于人员少和岗位设置等原因，其工作不能很好地与乡镇（街道）相对接，也无法保质保量完成乡镇（街道）交办的各项工作任务，致使上级政策、指令得不到全面贯彻落实。工资待遇过低，导致部分素质能力高的人员把社区工作岗位当成“跳板”，人员流动性大，队伍不稳定，无法适应新时期对工作的新要求。激励机制不健全，导致干事创业氛围不浓厚、事业心不强。

改革对策与建议

以广东省T市为例，2014年12月，T市政府对社区管理体制进行了改革，成立了社区工作站，保留了原来的社区居委会，采取社区工作站与社区居委会互为依托、共同服务社区群众的社会管理方式，有力推进了社区治理体系法治化工作进程。经过5年来的实践检验，证实了此次社区体制改革的科学性和合理性，社区工作站也成为社会管理创新的新产物。笔者认为，社区改革也好，街道大部门制改革也罢，改革都还不够深入彻底，没有很好地解决管理核心问题，即人和事权的问题，仍需在体制和机制上进行进一步的研究探讨。

一是设立城市社区及乡镇社区工作站管理机构，赋予社区工作站基本行政管理职能。

首先是明确机构设置，实现定编定级。建议设立“某某街道社区工作站”和“某某县社区工作站”，作为所在乡镇（街道）下设的行政管理机构，可视情况设定为科级或股级行政（或事业）建制单位，并行使基本行政管理职能。社区工作站的规模以管辖2个~3个行政村为原则。

其次是理顺关系，层级管理。为了充分发挥法治引领和规范作用，全面推进社区治理体系现代化、科学化和法治化工作进程，可通过依法依规理顺社区体制、管理机制、社区“三定”（定性、定级、定岗）和盘活人力资源等手段，对社区工作站在体制机制等方面进行“四个定位、一个渠道”深化改革，进一步激活团队内驱动力，实现内部微循环、外部大循环的目标，使得想创业、想干事、干成事的干部职工看到曙光，更好地激发和调动社区广大干部职工的工作积极性和创造性，达到切实提高行政管理效能的目的，更好地服务社区居民群众。

具体而言，“四个定位”是指单位性质定位。社区工作站定性为行政或事业编制，为城市社区正科级或乡镇社区正股级建制单位。新设立的工作站参照执行，原乡镇自然村的组织职能不变，行政上受工作站的领导，并保留村民委员会。人员身份定位。应按照相关的政策规定，对工作站工作人员的身份进行一次全面梳理和归位，按照定性、定级、定岗“三定”原则，提升工作站整体人员素质和管理能力水平，并将现有工作站工作人员身份过渡为公务员、参公事业编人员和职员三大类，享受相关职级待遇。职级待遇定位。建议按照相关的政策规定予以分类定级，并设置相对应的薪级薪酬标准。新设立的工作站参照执行。人岗匹配定位。现有工作站人员较少，业务种类繁多，人员综合素质相对偏低，一个人要同时完成多项不同工种，工作效果可想而知。建议在明确治理主体、厘清工作职责、核定岗位人员等方面进行进一步梳理，并对人岗实施科学合理的匹配。新设立的工作站参照执行。此外，目前大多数社区工作站、行政村和自然村的领导班子呈现出老龄化和岗位永久化，职业生涯出现了“天花板”现象，老龄人终日而安、年轻人看不到希望，整个团队死水一潭，事业没有了追求、工作没有了激情。鉴于此，建议打通工作站（行政村）的职业生涯晋升渠道，推动实施跨部门交流任职，实现内部微循环、外部大循环的良性循环目标。另外，建议对乡镇（街道）相关科室的管理职能按照对口社区工作站职能的原则，该下放社区的予以下放。

二是做大做强社区工作站，增强服务功能、强化服务意识。

做大做强社区工作站，不断增强工作站为民服务功能和服务意识是当务之急，意义深远。

配强配足社区队伍。由于受到现有社区工作站、行政村（自然村）的性质所限，社区人才匮乏，建议调整安排部分机关公务员进站工作，并通过招聘形式引入人才，充实社区队伍。

科学合理划分社区。现有社区工作站管辖范围较小，一个街道通常设置8个~10个社区，建议对其进行适当整合，以2个~3个社区为原则进行合并。新设立的工作站参照执行。

增强服务功能，强化服务意识。建议将乡镇（街道）与居民群众日常生活紧密相关的事权划归社区工作站管理，设立相应的职能组别，并配备相应人员。同时，加强对社区工作人员的业务技能培训，强化其服务意识，努力提升社区治理能力和为民服务水平。

（作者单位为深圳市罗湖区东湖街道办事处，作者系公共管理博士、项目管理博士后）