□ 韩 云 陈迪宇 王 政

□ 张金萍 邓浪舟 邹杏仪

党的十八大开启了中国特色新型城镇化的新征程。2013年12月，党中央召开第一次城镇化工作会议。2014年3月，党中央、国务院印发实施《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。推进新型城镇化的顶层设计逐步建立完善，城镇化发展方式总体出现深层次、根本性的变革。

两个重要时点将会被记入我国城镇化发展史：一是改革开放，开启了我国现代意义上的城镇化进程，城乡之间曾经坚固的藩篱开始松动，城镇化步伐加快；二是党的十八大，开启了中国特色新型城镇化的新征程，城镇化发展方式总体出现深层次、根本性的变革，城镇化红利惠及亿万城乡居民。

改革开放开启城镇化快速发展进程

改革开放前很长时期，农民向城市流动受到严格限制。改革开放后，随着经济快速发展特别是工业化快速推进，城乡分割的政策体制开始松动，越来越多农民进城务工，城镇化加速发展。

改革开放到上世纪80年代中期，城镇化恢复发展。这一时期，随着人民公社逐步解体、农村家庭联产承包责任制全面推开，农业生产效率明显提高，乡镇企业异军突起，农村剩余劳动力开始向城镇转移。1978年~1985年，城镇化率从17.9%提高到23.7%，年均增长0.83个百分点。首先是流动人口大量出现。1984年，国务院印发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，打开了农村人口向城市流动的阀门。其次是城镇数量显著增长。1982年印发《改革地区体制、实行市领导县体制的通知》，开始探索地改市、地市合并，实行市领导县体制，切块设市、设镇模式逐步向整县设市、整乡改镇模式转变，城市数量从193个增加至324个，建制镇数量从2173个增加至近1万个。再次是城镇开发和公共服务提供模式在探索中改革。1979年《中外合资经营企业法》允许“三资”企业付费使用国有土地，打破了国有土地长期无偿、无限期、无转让制度。1980年，城市开始征收土地使用费。住房制度按照“出售公房、调整租金、购房补贴”的总体设想开启改革，先后探索全价售房和按照政府、单位和个人各承担1/3房价的三三制原则补贴售房政策。

上世纪80年代中期到90年代中后期，城镇化稳步推进。这一时期，计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡，乡镇企业蓬勃发展带动小城镇加快建设，沿海地区加快开放，“三来一补”渐成气候，大量农业转移人口由内陆至沿海务工。1986年~1996年，城镇化率从23.7%稳步提高至30.5%，年均增长0.68个百分点。一是流动人口迅速增加。1988年后粮油及副食品价格逐步放开，以户口为依据发放的各类票证陆续取消。1993年，城镇粮油定量供应制度废除，户籍对人口流动的约束作用进一步削弱，全国流动人口从2000万左右激增至约8000万。二是城镇规模结构不断改善。1986年明确设市标准后，整县改市成为设市主导模式，到1997年暂停县改市，全国城市数量达668个，54%通过整县改市设立；建制镇数量突破1.8万个，83%通过乡改镇设立。上海浦东新区、深圳、厦门等经济特区及宁波、青岛等沿海开放城市迅速崛起。三是新的城镇开发模式初步形成。1987年，深圳特区启动全国首次国有土地使用权拍卖。1988年，允许土地使用权转让写入《宪法》。1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地出让金制度正式建立。四是新的城镇住房供给体系初步形成。1988年国务院确定住房实物分配向货币分配方式转变的改革思路。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房供应管理逐步由单位化向社会化、专业化改变。

上世纪90年代中后期到2012年，城镇化高速发展。这一时期，计划经济向社会主义市场经济转轨基本完成，加入WTO后我国深度融入全球分工体系，经济快速增长为城镇化发展提供持续动力。1996年底城镇化率达到30.5%，进入诺瑟姆曲线快速增长区间，城镇化率加快跃升。到2012年达52.6%，年均增长1.38个百分点，流动人口数量从8000万增至2.36亿，致使城镇化高速发展的因素首先是县级以下城镇落户逐步放开。1998年后，国务院批转公安部若干文件，进城落户政策有所放宽。2011年，国办《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》进一步放开放宽县级及以下城镇落户。大城市发展迅速，城市群初具形态同样加速了城镇化步伐。“十五”计划《纲要》提出“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的道路”并编制城镇化专项规划。撤县撤市设区逐步成为区划调整主流，到2012年城市数量调整至657个。城区人口超过千万的城市明显增加，百万人口以上城市增至127个，增幅超过100%，东部沿海城市群逐渐兴起，而城镇建设日新月异也使得城镇化快速发展。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，福利分房全面停止，明确了构建以经济适用住房为主的多层次城镇住房供给体系目标，城镇居民居住条件明显改善。2000年后，城镇建设快速推进，各类新城成为城镇化发展新载体，城镇功能不断完善，基础设施建设不断加强，公共服务和管理水平明显提升。随着城镇化快速推进、经济社会快速发展，我国现代化建设进程不断加快。

党的十八大推动城镇化实现转型发展

在城镇化快速发展过程中，一些突出矛盾和问题也愈发凸显，特别是农业转移人口市民化进程滞后、“土地城镇化”快于人口城镇化、城镇空间分布和规模结构不合理、“城市病”问题日益突出等，制约了我国城镇化健康发展。党的十八大后，中央开始全面系统谋划，推动城镇化转型发展。

2013年12月，党中央召开第一次城镇化工作会议，习近平总书记发表重要讲话，为新起点上的城镇化发展指明了方向。2014年3月党中央、国务院印发实施《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2016年1月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，进一步完善了新型城镇化顶层设计。党的十九大明确提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化，对新时代城镇化发展作出了重要部署。各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，纵横联动、统筹推进，我国城镇化发展取得了一系列新的历史性成就。

人口市民化有序推进，农业转移人口市民化更加便利。农业转移人口市民化制度性通道全面打开，配套性政策体系不断完善，人口管理向自愿落户、自由流动迈出坚实步伐。户籍制度改革开始全面落地，全国建立了城乡统一的户口登记制度。大多数城市放开放宽落户限制，许多中小城市基本实现落户零门槛，8000多万农业转移人口成为城镇居民。居住证制度全面建立，所有城市和县均已发放居住证，以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制基本建立。2016年~2017年，全国共发放居住证5400余万张。一些地区居住证附带的公共服务项目超过30项。城镇基本公共服务加快覆盖常住人口。随迁子女在流入地公办学校就读比例达到80%左右，实现城乡义务教育学校生均公用经费基准定额可携带。2017年，30个省份15万名符合条件的随迁子女在流入地参加高考。城乡居民基本养老保险制度实现“四统一”、基本医疗保险实现“六统一”。绝大多数市县将进城落户农民和稳定就业农民工纳入公租房保障。配套政策体系加快形成，“人地钱”挂钩政策框架已经建立，农村“三权”维护和退出机制加快建立，明确现阶段不得以退出农村“三权”作为农民进城落户的条件。

城镇化空间格局持续优化，培育形成了一批新的增长点、增长极和增长带。“十三五”规划《纲要》明确了“19+2”城市群格局，城市群建设加快，集聚带动大中小城市和小城镇协调发展。城市群建设持续推进。京津冀协同发展规划纲要印发实施，国务院批复同意长三角、长江中游、成渝等跨省区城市群规划，粤港澳大湾区发展规划纲要编制完成，省内城市群规划陆续编制出台。城市群一体化进程加快，对人口和经济的集聚能力显著增强。2016年，京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝五大城市群，以10.4%的国土面积集聚了38.9%的人口，创造了54.5%的国内生产总值。城镇规模结构不断完善。广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等国家中心城市建设积极推进，城市发展活力和潜力大幅提升。经济发达镇行政管理体制改革深入推进，特色小镇和小城镇规范发展。综合交通运输网络助力城镇化格局优化。主要城市群间快速交通通道基本形成，城市群内部交通运输网络不断完善。2017年底，全国铁路基本覆盖20万以上人口城市，“八纵八横”的高铁骨架网络加快构建，高速铁路覆盖大部分50万以上人口城市；高速公路覆盖97%的20万以上人口城市及其他地级城市，二级及以上公路通达96.7%的县；民用运输机场覆盖全国88.5%的地市。

城市功能不断提升，产业竞争力、空间结构、公共服务等多块短板加快补齐。遵循城市发展规律，瞄准防治“城市病”，加快转变城市发展方式，城市综合承载能力持续增强。城市产业就业支撑能力不断增强。2013年~2017年，城镇新增就业人数年均超过1300万。以创业带动就业成效显著，截至2017年底，形成创业就业岗位超过250万个。城镇棚户区、城中村改造持续推进。2014年~2017年棚户区改造累计开工2322万套，将全国重点镇纳入棚户区改造政策支持范围，城中村改造稳步推进，推动1200多万农民就地转化为市民。城市公共服务供给能力稳步提升。2016年底，城市和县城公共供水普及率分别为93.9%和86.0%、燃气覆盖率分别为95.75%和78.19%，城市污水处理率93.4%、生活垃圾无害化处理率96.6%。2016年，全国轨道交通年客运量达到161.51亿人次，较2012年增长85.0%，网约车、分时租赁、共享单车等新交通出行方式蓬勃发展。以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障的住房供应体系基本建立。城市规划建设水平不断提升。统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系加快建立，城市周边永久基本农田全面划定，生态红线划定工作加快推进，开发边界划定试点工作顺利完成，城乡建设用地增减挂钩规模和范围有序扩大。绿色、智慧、人文城市建设持续推进。2017年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域细颗粒物年均浓度较2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%。大数据、云计算、“互联网+”等与城市建设管理融合，地级以上城市全部建成光网城市。截至2017年底，国家历史文化名城、名镇达133个、252个。

城乡融合发展迈出新步伐，新型城镇化对乡村辐射带动作用增强。新型城镇化和乡村振兴协调推进，城乡融合发展取得新进展。城乡发展一体化体制机制逐步建立。农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价改革加快推进。截至2017年11月，试点地区共入市集体经营性建设用地1.6万亩。更多人才、技术、资金等要素投向农业农村，科技特派员总数达到84.56万人。农村一二三产业加快融合发展。农业科技进步贡献率、农作物耕种收综合机械化率分别达到57.5%和66%。家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体超过300万个，新型职业农民规模超过1400万人。农村电商服务点超过40万个，乡镇快递服务覆盖率达87.3%。农民幸福美好生活家园加快建设。建制村公路通畅率达到98.3%，农村自来水普及率达到76%，行政村通光纤比例达到95%。基本实现每个乡镇建好1所卫生院、80%的居民15分钟能够到达最近医疗点。2014年~2017年完成贫困农户危房改造1203万套，完成易地扶贫搬迁772万人。4153个村落列入中国传统村落名录。

善谋善为，推动新时代城镇化高质量发展

改革开放40年来特别是党的十八大以来的城镇化实践，形成了中国特色新型城镇化的宝贵经验，探索出了一条中国特色新型城镇化道路。推动新时代城镇化发展，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持以人民为中心，贯彻新发展理念，按照高质量发展要求，持续深化中国特色新型城镇化实践，不断丰富中国特色新型城镇化理念，在新起点上努力实现新突破。

坚持党的领导，积极推进新型城镇化战略。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作。2013年召开改革开放以来第一次中央城镇化工作会议，2015年召开中央城市工作会议，习近平总书记发表重要讲话，为新起点上的城镇化发展指明了战略方向、提供了基本遵循，李克强总理提出了明确要求，并就开展新型城镇化试点工作作出具体部署。党中央、国务院相继出台一系列规划措施。2014年发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确了推进新型城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。2016年印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，进一步完善了推进新型城镇化战略的顶层设计。党的十九大明确提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化，对在新时代推进新型城镇化发展作出了重要部署。党中央、国务院领导同志还多次作出重要批示指示，对推进新型城镇化工作提出具体要求。推动新时代城镇化高质量发展，要认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，遵循城镇化发展规律，用钉钉子精神推动新型城镇化重点任务扎实落地。

坚持以人为本，不断促进人的全面发展。习近平总书记指出，城镇化是现代化的必由之路，现代化的本质是人的现代化，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。实践证明，以促进人的城镇化为核心，加快推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，使全体居民共享城镇化、现代化建设成果。推动新时代城镇化高质量发展，要持续推进农业转移人口市民化，不断完善户籍制度和居住证管理制度，促进人口在城乡区域间更加自由迁移和自主选择落户，促进新市民全面融入城市社会，使新老市民的生活更方便、更舒心、更美好。

坚持四化同步，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。习近平总书记指出，我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化是一个并联式叠加发展的过程，要同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化。实践证明，我国工业化为城镇化注入了强劲动能，城镇化为信息化开拓了广阔的市场和应用空间，信息化为城镇化注入了新的元素和动力，农业现代化为城镇化健康发展提供了根本支撑。推动新时代城镇化高质量发展，要促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的城乡发展新格局。

坚持优化布局，以城市群为主体促进大中小城市和小城镇协调发展。习近平总书记指出，城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，像我们这样人多地少的国家，更要坚定不移，以城市群为主体形态推进城市化。实践证明，根据资源环境承载能力，依托综合交通网络和信息网络，科学规划布局城市群，推动城市群高质量发展，有利于促进人口、经济与资源环境承载力更加适应，有利于提高国土空间利用效率。推动新时代城镇化高质量发展，要全面实施城市群规划，打造通勤高效、一体发展的都市圈，加快培育新生中小城市，推动经济发达镇扩大经济社会管理权限，规范推进特色小镇健康有序发展，促进大中小城市和小城镇协调发展。

坚持生态文明，实现人与自然和谐共生。习近平总书记指出，城镇化进程中要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。实践证明，只有坚持生态文明的城镇化，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，解决好损害人民群众健康的突出环境问题，才是可持续的城镇化，才是群众认可和向往的城镇化。推动新时代城镇化高质量发展，要坚持绿水青山就是金山银山，把生态文明理念全面融入城镇化进程，全方位、全地域、全过程推进绿色城镇化，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

坚持传承文化，强化中华民族的精神支撑。习近平总书记指出，几千年的中华文明传承和积淀下来的优秀传统文化，是中华民族巨大的精神财富，更是中国特色社会主义现代化建设的重要精神源泉，要发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，不能千城一面、万楼一貌。实践证明，文化是城市的生命力所在，城市是文化融合的平台，只有尊重不同城市的自然历史文化禀赋差异，创造性地保护和传承好历史文化，保留多样化城市风貌，才能在城镇化过程中保存文化记忆、延续历史文脉、散发文化温度。推动新时代城镇化高质量发展，要强化文化传承创新，加强文化遗产保护与合理利用，打造历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间，以文化繁荣推动城镇化进程。

坚持改革创新，保持长久健康发展的内生活力。习近平总书记指出，改革是推动发展的制胜法宝，推进城镇化要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。实践证明，城镇化既是市场主导、自然发展的过程，也是政府引导、科学发展的过程，只有坚持改革创新，破除城乡二元体制，才能推动城镇化驶入健康可持续的发展轨道。推动新时代城镇化高质量发展，要全面推进人口管理、土地管理、财税金融、公共服务、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化高质量发展的制度环境。

（作者单位：国家发改委规划司）