国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要政治基础和物质基础。课题组在江苏省盐城市作专题调研时发现，该市市属企业发展势头良好，同时也存在法治建设方面的问题。

基本情况

本次共调查企业34家，其中：集团母公司11家，集团子公司17家，区级融资平台6家；国有独资企业28家，国有控股企业6家；大型企业9家，中型企业19家，小型企业6家。共调查100名企业人员，其中，企业主要领导32人，分管领导34人，法务人员34人。本次调查问卷内容涉及两大块内容，即企业的基本情况和企业法治建设情况，共计36个问题。从调查问卷的回答可以看出，盐城市市属企业法治建设取得了优异的成效，如在企业重大决策运行，履行职工参与、专家论证、风险评估、法律审核、集体决策等程序方面，在企业全面合同法律审核制度方面以及在企业规章制度、重要决策实施全面法律审核方面，已经达到全面覆盖，企业管理已基本能够依法进行。

存在问题

法治意识需要加强。一是对《企业国有资产法》认识不到位。有关《企业国有资产法》知识的掌握方面，答对率只有8%，答错率达92%。二是法律审核要求不严。虽然市属企业在实施关系出资人权益、企业国有资产安全的重大事项时，已经实施了法律审核，但是，有的市属企业还存在不重视以法治方式解决问题的情况，如只将其认为重要的或者必须法律审核的事项提交法律审核。三是法务工作重视不够。有的市属企业领导者将企业法律顾问工作仅局限在“打官司”和一般合同管理等被动法律事务上，甚至不把法律事务工作当回事。

法治能力需要提升。一是缺乏精通法律的领导和法务工作人员。企业决策层、管理层没有受过培训且没有法律专业人员担任的，和受过培训但没有法律专业人员担任的，占61%。二是法务机构不健全。近4成的被访者回答公司没有设立法务机构。子公司遇到法律事务大多依赖集团公司。三是外聘法律顾问的招聘和管理存在问题。在回答已外聘企业法律顾问的78人中，42%的被访者回答未通过公开程序招聘，18%的被访者回答未考核或未将考核结果纳入续聘条件。

国有资产有关法律制度配套落实有待破题。关于国有资产管理的法律制度较多，如《公司法》、《企业国有资产法》等，另外还有大量的规范性文件。但这些法律制度的落实缺少具体的措施。如依据《企业国有资产法》的第三十四条规定，一些重要事项应当报请本级人民政府批准。但类似该条规定的由政府审批的规定，缺少具体标准和程序，较难落实，容易产生政企不分、权责不清的问题。

几点建议

分解落实法规政策，明确目标任务 认真贯彻党的十九大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，按照全面推进依法治国战略部署和依法治市工作要求，根据相关法律要求，紧扣市属企业改革发展中心任务，坚持依法治理、依法经营、依法管理共同推进，坚持法治体系、法治能力、法治文化一体建设，立足问题导向，加强制度创新，强化组织领导，全面推进治理体系和治理能力现代化，为企业持续健康发展提供有力法律保障。主要目标是市属企业逐步建成决策层为主导、员工为主体、总法律顾问和法务机构为主力的组织体系，责权清晰、约束有效的责任体系，形成事前防范和事中控制为主、事后补救为辅的法律风险防范制度体系，使企业依法治理能力、依法合规经营、依法规范管理、全员法治素质等得到显著提升，努力成为治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治国企。

依法理清关系，明确主体职责 为了更好地促进市属企业健康有序合法发展，课题组建议依法理清相关主体的关系，明确其法定职责。依据《物权法》《企业国有资产法》等相关法律的规定，政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责，享有出资人权益。国有资产监督管理部门，根据本级政府的授权，代表政府对国家出资企业履行出资人的职责。市政府、市国有资产管理部门和市属企业，应当按照法规文件规定，制定完善相关国有企业管理的具体制度，明确各自职责。

市政府的职责：（1）授权国有资产监督管理部门代表其履行出资人职责；（2）依据法律、行政法规和政府规定，须经政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级政府批准，如市属企业的合并、分立、解散、申请破产、改制、发行债券、投资、涉及资产的全部转让或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位等；（3）听取履行出资人职责的机构向其报告履行出资人职责的情况以及国有资产总量、结构、变动、收益等汇总情况分析，对履行出资人职责进行监督和考核；（4）政府规定应当由政府任免的市属企业的高级管理人员，如任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席等。

市国有资产监督管理部门的职责。根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律规定，国有资产监督管理部门不再承担公共管理职能，其主要职责包括：（1）依照《公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；（2）指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；（3）依照规定向所出资企业派出监事会；（4）依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；（5）通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；（6）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。

市属企业的职责。除了上述市政府和市国有资产监督管理部门的法定职责外，其余的事项应当由市属企业自主决定，真正实现“政企分开、政经分开、所有权和经营权的分离”，但是其自主权应当受法律、行政法规和企业章程的限制。如按照《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》（国发〔2016〕19号）的要求，市属企业的办社会职能应当完全脱离。

多措并举，增强依法经营能力 市属企业的长远健康有序发展，离不开法治的保驾护航，因此必须增强市属企业的依法经营能力。

大力加强市属企业法治队伍建设。市属企业配备总法律顾问，总法律顾问应当具有法律职业资格或法学专业背景，作为公司高级管理人员，全面参与重大经营决策。建立健全法务机构，规模较大企业实现法务机构独立设置。深入推进公司律师制度，鼓励和支持具备条件的人员申领公司律师证书。

逐步建立市属企业重大事项双重法律审核机制。对关系出资人权益和企业国有资产安全的重大事项，逐步实行内部法律顾问和外聘法律顾问双重法律审核。

突出重点领域法治建设。依法完善公司章程。根据市属企业实际，修订完善公司章程；依据章程建立健全各项基本制度、管理规范和工作体系，细化党委会、董事会、经理层工作规则等配套办法。建立重要决策、重要经济合同和协议、规章制度三项法律审核机制。规范重点领域和关键环节管理。加强对企业投资融资、改制重组、招标投标等重点领域的管理，确保流程规范、公开透明；高度重视对企业内部审批、执行等关键环节的管理，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，强化内部流程控制，防止权力滥用。

依法解决纠纷争议。按照市政府文件要求，市各有关部门和单位，特别是工商、国土等部门要按照国务院办公厅《关于贯彻实施〈中华人民共和国仲裁法〉需要明确的几个问题的通知》的规定，凡涉及国有土地出让、房地产等各类经济合同，选择仲裁为合同争议解决方式的，建议约定提交盐城仲裁委员会仲裁。

四是推进企业法治建设有效开展 强化人大监督作用。市人大常委会通过听取和审议市政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对《企业国有资产法》实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

加强专业监管职能。国有资产监督管理部门作为专门的监管机构，主要要履行好以下监督职责：首先，检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；其次，检查企业财务，查阅企业相关资料，验证财务会计报告的真实性、合法性；再次，检查企业的经营效益、利润分配等情况；四是检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩、任免建议。

发挥审计监督职能。市审计部门依据《审计法》和《企业国有资产法》的规定，对市属企业的经营预算的执行情况进行审计，促使国有资本的保值增值。

加大责任追究力度。落实《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，出台符合盐城市市情的市属企业违规经营投资责任追究制度文件，完善责任倒查和追究机制。加大对违法违规经营投资责任的追究力度，综合运用多种手段，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。

深化推进企务公开。健全信息公开制度，加强信息公开平台建设，依法向社会公布市属企业资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产机关制度和监督检查情况，接受社会公众的监督。

孙济民工作单位：四川大学吴玉章学院法学院

戴红春、薛为民工作单位：盐城市人民政府法制办公室