□ 刘凡熙
小城镇处于城市与农村的过渡地带，是集聚非农产业、吸纳农业转移人口的重要载体。特色小（城）镇是当前推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化建设的重要抓手，有利于促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用，为建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、推动乡村振兴战略落地生根，提供有效途径。
小城镇发展的三个阶段
——快速发展阶段。自1983年我国著名社会学家费孝通先生发表《小城镇，大问题》以来，经1998年中共中央《关于农业和农村中若干重大问题的决定》明确“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。在20世纪80年代和90年代，乡镇企业和小城镇都实现了较快发展，乡镇企业吸纳了超过1亿农村劳动力的转移就业，较好地安置了当时的农村富余劳动力，对镇村经济发展做出重要贡献。
——明显放缓阶段。2000年以后，随着国有企业改革不断推进、外资企业大量进入、城市开始鼓励发展多种所有制经济之后，乡镇企业以及小城镇的发展开始明显放缓，绝大多数乡镇企业改制，成了个体、私营或股份制企业，“以工补农”的机制开始消退。此外，加工工业快速向沿海发达地区、大中城市和一些加工增值潜力大的优势农产品产区集中，乡镇企业“村村点火、户户冒烟”式的发展阶段宣告结束，农业富余劳动力的就地、就近转移也转变为背井离乡的民工潮。
——提速增质阶段。随着我国进入经济新常态，外贸发展进入规模扩张放缓的平台期，依靠外贸加工提供的新增就业岗位逐渐收缩。同时，第一代农民工因年龄、身体原因返乡意愿逐渐增强，第二代农民工返乡创业现象开始增多，小城镇经济再次成为解决农民工就近就业、推进新型城镇化、促进农村消费的重要抓手。现阶段推进的小城镇建设，将不再沿袭20世纪80年代的低成本、高消耗、高排放的发展模式，而是重在提质增速，坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，推进培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小城镇。
小城镇发展存在的主要问题
——发展建设资金投入不足。发展建设资金不足，弱化了镇政府对小城镇建设的积极性，是小城镇建设发展中普遍存在并且首当其冲的问题。首先，小城镇建设的资金渠道单一，主要是政府投资，镇级政府部门在调动社会资金参与城镇建设面的资源和能力普遍不足。其次，镇政府没有财政收支权力，难以用于兴建小城镇基础设施。再次，村镇企业债务融资的信用普遍不足，也缺乏为中小规模的村镇投资决策和经营管理提供咨询服务的中介组织。
——盲目建设缺乏科学规划。小城镇的现有规划普遍滞后，标准和规格均不高，大部分都是按照行政区划和管辖范围内的局部利益盲目建设，很少根据自然经济圈、整体功能和区位特色布局，造成城镇空间布局不合理，重复投资、重复建设严重等问题。不少地区小城镇十分密集，镇与镇之间规划建设上各自为政，要素集聚能力差。小城镇建设往往忽视生产、生活、生态等功能分区，不注重各功能区块的协调布局，不重视生态环境规划，工业区和居住区之间缺少必要的绿化隔离；工业用地比较粗放，单位建设用地的产值很低；建筑规划设计趋同，当地文化特色不鲜明，往往产生“千镇一面”的现象。
——产业发展同质现象严重。小城镇的产业发展没有充分地利用市、县的产业资源参与更大尺度的分工，导致城镇产业与城市大工业的同构性较大，在市场竞争中往往处在不利地位。以传统产业为主，附加值较低。资源型与初浅粗加工产品相对多，深精细加工产品相对少。传统的劳动密集型工业多，技术密集型企业和战略性新兴产业较少。生产设备比较落后，耗材耗能多，产品档次、水平与质量较低。
——镇域人口规模普遍偏小。目前我国规定的建制镇设置标准偏低，一些地方为了提高城镇化水平，降格以求、突击建镇，导致很多建制镇只是行政建制意义上的升级，并没有真正提升其人口和产业集聚能力。我国建制镇的平均人口规模在8000人左右，镇域人口密度4899人/平方公里，与一般认为的3万人~5万人的合适人口规模相差较多。中西部地区建制镇规模则更小，有些镇甚至仅有两三千人。小城镇人口规模偏小，必然导致城镇发展空间和辐射区域狭小，规模效应难以充分体现，集聚效能和辐射能力差，城镇功能不完善。此外，镇域规模小，但其财政供养人口却很多，居民负担过重。
——公共服务配套有待改善。在小城镇的公共服务供给方面，交通和安全用水的情况相对比较好，但是在教育、医疗、文化、养老等领域，当前的供给水平仅仅能够满足群众的初级需求，离“学有优教、病有良医、老有善养”等还有很大的提升空间。配套基础设施建设存在很多欠账，部分小城镇甚至没有路灯、上下水设施、垃圾污水处理设施等，距城镇化要求的生活方式存在明显的差距。尤其是城镇近郊的居民，其居住条件、生活环境仍处在农村水平。
——行政管理体制创新不足。现行的乡镇行政管理体制在经济社会管理、财政税收、建设规划等方面无法全面履行管理职能，使得乡镇政府长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的困境。一是镇级政府缺乏匹配的经济社会管理权，如城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能，90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，且程序繁琐，工作效率低。二是镇级政府没有独立财权，镇政府的大部分财政收入要上交到县级政府，镇政府自身可支配财力十分有限。三是镇级政府没有独立的规划权，乡镇规划建设管理的行政审批和监管，主要是由县级以上地方人民政府行使。
小城镇健康发展的政策建议
——多元化小城镇建设融资渠道。要充分用好政府性资金、开发性金融、政策性金融、商业金融、社会资金，促进小城镇建设的融资渠道多元化。一是加强政府性资金的杠杆撬动作用，加大各类财政性资金的投入，倾斜支持小城镇开发建设。二是加强开发性金融的基础性作用，引导开发性金融加大对小城镇基础设施、产业配套设施建设的长期资金支持。三是加强政策性资金的助推作用，鼓励农发行加大对小城镇、三农领域的金融支持。四是加强商业金融的促进作用，鼓励商业银行加强对乡镇龙头企业、个体经营户的信贷支持。五是发挥社会资金生力军作用，积极推广PPP模式，鼓励社会资本投入小城镇建设，改善建设运营效率。
——加强小城镇发展建设规划。强化规划统领，科学推进小城镇建设。一是支持小城镇编制总体规划及其控制性详细规划，促进小城镇建设健康有序发展。二是配套完善相关专项规划，探索推进“多规合一”，塑造富有特色与活力的城镇风貌，展现历史沿革和传统文化，传承城镇特质、个性和民俗风情。三是成立乡镇规划所，增加规划人才配置，负责村镇规划建设监管工作。四是健全县、乡镇、村三级规划建设管理巡查执法监督网络，加强规划管理，严厉打击未批先建、少批多建、乱批乱建等违法现象。
——构建特色鲜明的产业形态。坚持把发展实体经济、促进产业集聚作为小城镇发展的核心。一是根据区位优势、资源条件、历史沿革和经济基础，按照“突出主业、三产融合”的思路，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游、宜教则教，确定小城镇的主导产业。依托主导产业，形成拳头产品，引领市场发展。推动相关配套产业发展，推动一、二、三产业融合互动。二是在小城镇区域范围内，推动形成产业聚集，畅通产业信息、增强产业活力、节约交易成本，形成产业抱团发展，提高产业发展的规模效应和综合竞争力。三是加大对龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业对产业发展和经营主体发育的引领和带动作用。四是加强创新和品牌建设，发展品牌产业、品牌产品和品牌服务，提高品牌的知名度、美誉度，用特色品牌占领市场。
——推进小城镇基础设施建设。补足小城镇基础设施建设“短板”，加强城市、乡镇、农村之间的交通、商品、信息的沟通联系。一是加快市政基础设施建设，加强道路、电力、通信、给排水、环卫、地下管网等基础设施建设，加快推进城乡一体的公共交通体系，构建给排水、垃圾污水处理等市政基础服务体系，促进乡镇基础设施向周边农村延伸。二是完善行政管理、教育科技、文化旅游、体育、医疗卫生、商业金融、社会福利等公共服务设施建设，加强公共服务综合信息平台建设，着力改善小城镇的人居环境质量。三是推进环境优美的宜居社区建设，加快保障性住房建设，努力实现“住有宜居”。
——创新小城镇行政管理体制。推进体制创新，加快乡镇行政管理体制改革，切实提高乡镇政府的政务服务能力。一是扩大经济社会管理权限，重点强化镇级政府发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。二是增强镇级政府的自主支配财权。明确镇级政府的事权和支出责任，完善镇级政府财力与支出责任相匹配的县镇财政关系，提高镇级政府的财政分成比例。三是完善城乡社区治理体制，厘清镇乡政府和基层群众性自治组织的权责边界，推进城乡社区服务体系建设。四是增强乡镇用人自主权，完善人才引进机制，吸引更多人才扎根乡镇、服务乡镇。
（作者系英国伦敦大学国王学院中国问题研究中心博士研究生）