以“信用代证”建设为契机全面推进信用管理改革

以“信用代证”建设为契机全面推进信用管理改革

——兼谈《关于全面推行以专项信用报告替代有无违法违规记录证明的通知》

4月29日，国家发展改革委、公安部、国家数据局联合发布《关于全面推行以专项信用报告替代有无违法违规记录证明的通知》（以下简称《通知》），要求全面推行以专项信用报告替代有无违法违规记录证明（以下简称“信用代证”），各省（区、市）专项信用报告应至少涵盖行政处罚（含简易程序作出的行政处罚）、行政强制、严重失信主体名单和刑事裁判（犯罪记录）等信息。

《通知》明确，“信用代证”的适用对象包括企业、个体工商户、农民专业合作社等各类经营主体，鼓励有条件的地方将“信用代证”工作拓展至社会组织和自然人。这不仅是社会信用体系建设惠企便民的重要举措，也对提升行政服务效能、优化营商环境具有重要意义。

推行“信用代证”的价值

推行“信用代证”对改革现有证明模式、适应数字时代的到来等，都具有非常重要的意义。

第一，实现一个信用证明代替一大摞证明。过去，信用证明涉及是否受到过行政处罚、违纪违法等问题，需要由不同行政机关出具，这使得申请人不得不奔走于不同行政机关，抱着一大摞材料来证明自己的信用，不仅耗时长，还会出现不同机关证明相互矛盾的问题，影响信用证明效力。“信用代证”以大数据互联互通为基础，通过一个证明且一次性出具，替代各行政机关出具的证明，可以实现“一份信用报告代替一摞证明”，由此带来办事流程最优化、办事材料最简化、办事成本最小化。这对优化法治化营商环境、提升行政服务效能具有重要意义。

第二，极大提升获取信用证明的效率。以往的证明主要以纸质形式呈现，需要信用主体携带营业执照等材料前往行政机关开具，这使得申请者常奔走于多个行政机关，且耗时长。现在，信用主体通过网站或小程序即可办理下载带有签章的电子证明，极大地为各类经营主体提供便利，真正实现了“数据跑腿”代替“群众跑腿”，从以往的“最多跑一次”到现在的“一次都不用跑”。另外，“信用代证”实行电子化操作，当事人可以查询、打印，相关单位也可以网上核实，这将有效解决纸质证明带来的弊端。

第三，有效解决跨区域认同不便问题。以往的证明多在证明签发机关所管辖的行政区域内具有效力，而在辖区以外甚至存在不予承认的问题，这使得来自其他地区的申请主体可能需要再次提交证明材料等问题，增加申请人的负担。《通知》明确要求，建立专项信用报告跨省互认机制，对跨区域证明认可问题作了规定，这有利于进一步优化和推进区域深度合作。

“信用代证”操作的依据

除规定数据基础、适用对象和应用范围外，《通知》还对操作程序作了明确规定，这使得相关主体更易于获得信用证明。

第一，便捷查询下载渠道。《通知》明确规定，国家层面，“信用中国”网站集中公开各地区专项信用报告查询渠道，为企业和群众办事提供便利；省级层面，省级信用牵头部门依托省级信用网站，建立专项信用报告查询专区，免费向社会提供服务。同时，还要求设置政务服务窗口、一体化智能自助终端等线下查询、打印信用报告渠道，建立以线上为主、线下兜底的模式，为不方便网上办理的相关主体提供便利。

第二，建立跨省互认机制。《通知》明确要求，“信用中国”网站与省级信用平台网站建立信用信息互联互通机制，向各地区共享非本地区的信用主体基本信息，为实现专项信用报告跨省互认提供支撑。要求各地明确认可相关地区出具的专项信用报告，其他地区信用主体也可以办理本地区有无违法违规记录证明。这有利于打破地区壁垒、区域间的“数据围墙”，实现一份信用报告通行多地，甚至全国。

第三，构建信息异议处理机制。《通知》明确要求，各省级信用牵头部门建立专项信用报告异议申诉机制。信用主体认为专项信用报告中的信用信息内容有误，或者对信用修复结果存在异议的，可以通过省级信用平台网站提出异议申诉。省级信用牵头部门收到异议申诉申请后应及时推送给数源单位，督促数源单位及时核实相关情况，并及时向申请人反馈申诉处理结果，由此形成修复数据信息、及时纠错的处理机制。

“信用代证”全面推进的方向

《通知》为推行“信用代证”创造了良好开端，但仍需要加强相关制度建设，为全面推行“信用代证”提供支撑与保障。

第一，全面深入推进公共数据共享。“信用代证”的基础是公共数据全面共享。它是基于各共享平台汇集的各领域违法违规信息而形成的，必须加强公共数据及共享机制建设，全面实现“数据多跑路、企业不跑腿”目标。目前，公共数据整合仍面临诸多问题，大量信用信息散落在不同行政部门，还未充分集聚，影响“信用代证”制度构建。事实上，实现全面共享不仅包括公共数据建设，还包括互联互通平台的建设。为此，要夯实信用报告的公共数据基础。一方面，要加强共享空间的广泛性，实现从省级到县（市、区）级的公共数据纵向贯通以及同级横向整合；另一方面，应加强共享事项覆盖的广泛性，逐步从现在的行政处罚（含简易程序作出的行政处罚）、行政强制、严重失信主体名单和刑事裁判（犯罪记录）等信息，向更广泛的事项领域拓展，使更多领域实现数据共享，为更全面推进“信用代证”奠定基础。对地方政府产生的相关信用信息，要按照国家有关数据共享标准，加强相关信用信息归集共享；对中央国家机关产生的相关信用信息，要通过全国信用信息共享平台推送给省级信用牵头部门。同时，要按照“谁产生、谁负责”的原则，强化数据质量管理，及时核查修正数据，持续提高数据的全面性、真实性、准确性。

第二，进一步扩大“信用代证”的适用范围。目前，“信用代证”的适用对象主要是各类经营主体，包括企业、个体工商户、农民专业合作社等，鲜有将其拓展至社会组织和自然人的情形；适用事项主要是行政处罚、行政强制、严重失信主体名单和刑事裁判等。要进一步扩大适用对象范围，逐步杜绝现实中出现的要证明“我妈是我妈”“我爸是我爸”等“奇葩证明”“循环证明”的怪象。要依法依规进一步拓展应用场景，在行政审批、招标投标、企业融资、申请优惠政策等事项中推广“信用代证”。要按照“应替尽替”原则，将涉及相关信息的证明尽可能地纳入替代范围。同时，要尝试实行探索信用承诺制，支持信用主体对暂未覆盖领域的违法违规情况主动承诺，并真正建立履约践诺跟踪机制，在全社会营造知信、用信、守信的良好氛围。

第三，完善数据信息安全制度。“信用代证”的基础是对公民信息数据的收集、加工、保管和利用，在充分利用这些基础信息的同时，要加强数据信息安全建设，在技术上做好安全保障，在制度上完善数据管理。要加强数据安全保护工作，健全公共数据安全保护体系。要加强数据信息安全管理，严肃查处泄露、篡改、毁损、窃取信用信息等行为，防止信息使用不当损害各主体合法权益。要建立征信安全事件应急预案，及时处理数据信息安全事件，将损害降至最低，尤其对违法犯罪行为要加大惩处力度。

第四，进一步完善立法保障。在一项新制度构建过程中，立法保障具有基础性地位。目前的“信用代证”制度依据仅有《通知》这一规范性文件，且内容上缺少具体实施标准和实施细则。建议在“信用代证”全面推广一段时间后，总结其在实施中存在的问题及良好经验，将这一制度上升至法律层面，或以行政法规的形式作出明确规定。可采用“小快灵”立法模式，通过少而精的条款，对“信用代证”制度涵盖的内容、适用范围、适用主体、制度保障等进行具体规定，为信用代证制度提供法律保障。

（作者单位：东南大学法学院）