党的二十届三中全会指出，进一步全面深化改革的重大原则之一就是“坚持以制度建设为主线”。当前，改革已进入系统集成、协同高效的新阶段，但制度供给的“时差”问题、制度执行的“衰减”现象、制度评估的“模糊”地带仍然存在，成为制约改革效能的突出短板。破解这些难题，可以尝试以制度全周期管理为抓手，构建起与高质量发展相适应的现代化制度治理体系，让每一项制度都成为推动社会进步的“活细胞”，让制度优势源源不断转化为治理效能和发展动能。
一、深化制度管理的理论认知
全面深化改革是一场深刻而宏阔的变革实践。清晰界定改革工作的核心对象，是实现精准发力、系统推进的前提。从本质上看，改革的工作对象具有鲜明的双重属性：
改革直接的工作对象是制度。这里的制度既包括宪法、法律、行政法规、规章等“法”的意义上的制度也包括各级党政机关制定的政策文件中的制度。
改革最终的工作对象是社会现实。人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，是改革必须回应的时代课题。改革工作的核心本质，正是通过对制度的有效管理、持续优化和系统性重塑，破除发展桎梏，释放社会活力，最终驱动社会现实向着公平、高效、可持续的方向进步。制度是连接改革行动与社会进步的桥梁。
既然明确了改革工作的直接对象是制度，那么作为改革工作者就不能仅仅研究制度，更要管理制度，要让制度的精细化管理成为自己的日常功夫、看家本领。
二、厘清制度管理的问题与不足
制度管理是改革的基础性工作，直接关系到改革工作的最终成效。只有打好制度管理的“地基”，才能筑就改革创新的“高楼”。但目前，制度管理仍然存在一些亟待破解的深层次问题，突出表现在以下方面。
（一）制度管理停留在载体而未触及内容。任何的制度都需要一定的载体，最常见的载体即文件（包括法律文件和政策文件），当前我们对制度管理大致就处于载体管理的水平上。比如，现行的法律法规、规章以及各级党政机关制定的规范性文件等都有明确的数据统计，同时也有发文的登记管理。但对于作为文件核心内容的制度却没有精确地统计和管理。各类制度往往被淹没在文件的汪洋大海当中，难以得见其全貌，这种“只见森林不见树木”的现状一定程度影响了改革的系统性、精准性、前瞻性。
（二）制度之间存在重复和冲突。全面深化改革的十余年间，各个领域集中推出了一大批改革文件，但相应的旧文件并未予以废止，新旧文件中的各项制度之间既有重复又有冲突，一定程度上影响了制度的严肃性。
（三）缺乏科学完善的制度评价体系。在目前制度建设中，也存在一定的制度评价，但是这种评价往往是局限在很小范围内（例如，对某些制度的废止或修订某种程度上就是一种评价），没有形成常态化的机制，同时也缺乏一套能广泛适用的、科学完善的制度评价标准。
（四）缺乏有效的及时的动态调整。当前制度建设的重点仍主要集中在出台新的制度，而对于已经制定的制度却没有持续跟进，制度调整的方式要么是出台新文件，要么是整个废止旧文件，缺乏更加机动灵活、方便快捷的调整方式。
（五）一些制度的执行力度不强。一些制度当中“虚文”“浮文”过多，真正的“干货”较少，可操作性不强。一些制度虽然有不少的“干货”“硬货”，却并未得到有效执行，跟踪问效效果欠佳。
三、建立全周期、现代化制度体系的初步构想
针对当前制度管理中存在的种种问题，建立一个面向制度本身的超级管理平台，实现对各项制度的全周期、数字化、精细化管理既十分必要也完全可行。初步考虑，可以从以下几个方面着手。
（一）制度提炼登记：从文件海洋到制度图谱。制度的有效管理始于对其核心内容的清晰辨识与结构化呈现。当前大量政策文件中，真正具有规范效力、产生实质影响的制度内核常常淹没于冗长的背景阐述、工作部署和保障措施之中。为此，需要完成三项工作。一是实施“制度大起底”工程。对现行有效的法律法规规章和政策文件进行全面梳理，运用人工智能技术进行深度文本挖掘与分析。AI能够高效识别文件中的核心规范条款，剥离非实质性的程序性、描述性、宣示性内容，精准提炼出具有普遍约束力、可执行、可评估的“制度硬核”。二是建立统一的制度编码与登记体系。为每一项提炼确认的独立制度赋予唯一编码。编码设计应体现制度的关键属性。具体包括：层级：国家、省、市、县等。领域：经济、政治、文化、社会、生态文明等。效力类型：法律法规、规章、重大政策制度、一般政策制度等。生效/修订时间：清晰记录生命周期起点及关键变更节点。核心目标/功能：简要标识制度意图（如“市场准入”“环境保护标准”“社会保障给付”）。三是构建动态更新的制度数据库。将登记后的制度核心内容、编码、关联文件索引等信息采用结构化、标准化的方式纳入制度超级管理平台数据库进行统一管理，推动制度管理实现从“管载体”（文件）到“管内容”（制度本身）的根本性跃升，从而形成一张清晰、动态的“国家制度图谱”。
（二）制度定期评估：建立常态化的制度“体检”与“代谢”机制。制度并非一经制定便一劳永逸。社会变迁、技术迭代、认知深化，都要求制度必须与时俱进。建立科学、规范、常态化的制度评估机制，是制度全周期管理的核心环节。
一是确定评估范围与触发机制。除宪法、基本法律及涉及国计民生的根本性制度外，一般性制度（特别是政策类制度）原则上在执行满三年后自动进入评估周期。特殊情形下可随时启动评估。例如，发生重大公共事件、相关领域出现系统性风险、上位法修改、社会舆论或实践反映问题突出等。二是明确评估主体与流程。原则上由各级党委改革办牵头统筹，以发挥其在改革工作中的中枢协调作用。各职能部门作为制度的执行者和受影响者深度参与，提供一线数据与实践反馈。同时，引入相关领域专家学者进行专业分析，邀请人大代表、政协委员、企业代表、基层群众代表参与，通过座谈会、问卷调查、实地走访等方式广泛收集意见，确保评估视角的全面性与客观性。三是确定评估标准与维度。建立多维度、可量化的评估指标体系，主要包括：合法性，即是否符合上位法及国家大政方针；合理性，即制度目标设定是否科学，手段与目的是否相称；协调性，即与相关领域、层级制度是否存在冲突或重叠。可操作性，即执行标准是否清晰，程序是否便捷，资源保障是否到位。效能性，即通过成本效益分析来判断核心目标达成度如何，产生了哪些预期和非预期效果。四是评估结果运用与制度“代谢”。评估结论应清晰、刚性，共分为三种：一为废止，对于目标过时、效果不彰、已被新制度替代或实践证明无需专门制度管理的，坚决予以废止。二为保留，对运行良好、效果显著、暂无修订必要的制度，予以确认保留。三为修订，对仍具管理必要但存在缺陷（如部分条款不合理、执行不畅、效果偏离预期、与新形势不适应）的制度，及时启动修订程序。修订需求按其重要性、紧迫性，由各级深改委审议后纳入年度改革工作要点或规划。修订后的制度沿用原编码（体现历史沿革），但应及时更新内容并标注修订版本和时间。
（三）新设制度必要性审查：严控入口，杜绝冗余。在已有制度体系之外增设新制度，必须经过严格的必要性审查，这是防止制度泛化、叠床架屋的关键闸门。审查主要包括两个方面：一是存量审查（查重）。首要步骤是全面检索制度数据库，核查拟规范事项是否已被现有制度（尤其是同层级或上位制度）所覆盖或可解释适用。如已有明确规定，则新设程序应立即终止，避免无谓的制度重复和潜在冲突。
二是增量论证（必要性/可行性）。若确属新领域或新问题，则需进行充分论证。主要包括：
问题精准识别：拟解决的问题是否真实、具体且具有普遍性？是否必须通过创设新制度解决？（市场、社会自律、现有制度解释等是否无法解决？）
目标设定合理性：新制度预期目标是否清晰、适度、可衡量？
方案可行性：制度设计（权利义务设定、执行机制、监督问责等）是否具备实施条件？
预期影响评估：对经济社会发展、市场主体活力、政府运行成本、社会公平正义等可能产生的正面与负面影响进行全面预判与权衡。
审查结论与程序：审查报告应明确提出“准予设立”“不予设立”或“需进一步论证”的建议，作为决策机构（如深改委会议）审议的重要依据。
（四）平台赋能：智能管理与决策支持。制度的超级管理平台不仅是数据库，更是强大的智能工作平台，可以提供全方位功能支持。一是精准查询。支持按编码、关键词、层级、领域、时效等多种方式秒级定位目标制度及其详情、关联文件、评估报告、修订历史。二是深度分析。利用大数据和AI技术，分析制度间关联网络、识别潜在冲突或空白领域、评估制度集群的综合效能、预测制度变更的连锁反应。三是动态统计与监测。实时统计各领域、各层级制度总量、新增、修订、废止情况，监测关键制度的执行进度与初步效果指标。四是智能预警。对临近评估期、长期未修订、关联制度已修改可能引发冲突或监测数据异常的制度进行自动提醒。五是可视化呈现。通过知识图谱、趋势图等方式，直观展示制度体系的整体结构、密度分布、生命周期状态、效能评价等，为宏观决策提供“一张图”式的全景洞察。
四、平台建设的实施路径
制度全周期管理平台的构建是一项系统工程，必须坚持“统筹规划、分步实施、重点突破、整体推进”的原则，确保平台建设既符合顶层设计要求，又能适应实践需要。具体实施路径可分为三个阶段：
第一阶段（1～2年）。试点探索与标准制定。在中央深改委统筹下，选择基础较好的地区（如长三角、粤港澳大湾区）和重点领域（如营商环境、市场监管）开展试点。试点工作主要包括：一是制度数据标准化。制定全国统一的制度编码规则、要素提取标准和数据接口规范，确保各级制度数据可互认、可共享。二是AI辅助制度梳理。运用自然语言处理（NLP）技术，对试点地区的法规政策进行智能解析，提取核心制度要素，形成初步的“制度图谱”。三是评估机制试点。在部分行业（如环保、金融）建立“制度健康度”评估模型，探索定期评估、动态调整的可行性。
第二阶段（3～5年）。全面推广与系统整合。在试点经
验基础上，逐步扩大实施范围，形成全国统一的制度管理平台。重点工作包括：一是全域制度入库。完成省级以上法律法规、部门规章和重要政策的数字化提取，建立动态更新的制度数据库。二是区块链存证。采用区块链技术确保制度版本可追溯、防篡改，避免政策执行中的“朝令夕改”问题。
三是跨部门协同。打通各部门的制度管理壁垒，实现政策制定、执行、评估的全流程联动。
第三阶段（5年后）。智能优化与国际化对接。当制度数据积累到一定规模后，平台将进入高级应用阶段。一是智能决策支持。利用大数据分析预测制度运行效果，辅助政策制定者优化调整。二是国际规则对接。在自贸试验区、RCEP框架下，推动国内制度与国际高标准经贸规则衔接，提升制度型开放水平。
五、改革红利展望
制度全周期、现代化管理体系的形成将在治理效能、市场活力、社会公平等方面释放巨大红利，带来多方面的积极效益。
（一）有效降低行政成本和社会成本。通过实施制度必要性审查和定期评估，可以大幅减少重复性、低效性文件，从源头上降低制度交易成本。同时，通过对制度进行严密的、精细的科学管理，还能够大大减少因制度冲突而产生的社会矛盾。
（二）显著提升社会整体法治水平。通过对制度的提炼、整合，人们学习政策、法律将更加便捷、系统、高效，社会公众的法治意识能够得到显著提升。此外，区块链存证技术能够确保制度版本可追溯，从而提升公众对制度的可预期性，并有效减少“选择性执法”“暗箱操作”等问题，提升政府公信力。
（三）有力促进改革的系统集成。实现了制度的精细管理后，推动改革就不再需要每个改革事项单独出台一个改革文件，取而代之的是每年将所有需要实施的改革举措打包成一个制度集成包。上一年度研究下一年度制度集成包内容，在第二年年初颁布后全力贯彻落实，同时又启动再下一年的制度集成包研究制定工作，使得全面深化改革首先在制度载体上、在思想认识上实现系统集成。
（四）极大提升科学决策水平。借助于对制度的科学管理，重大决策的事前评估可以进一步提高覆盖面，同时有效降低政策预期效果偏差率，明显缩短政策修订的响应周期，提升公众满意度。
六、结语
推进制度的全周期、现代化管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础工程，更是将全面深化改革推向纵深的重要支撑。构建以“制度”本身为管理对象的超级平台，实现从被动应对到主动规划、从碎片化管理到系统治理、从经验决策到数据智能决策的深刻转变，不仅能让改革靶向更精准、资源配置更高效、制度供给更优质，更能有效破除深层次体制机制障碍，充分释放制度红利。
这项工程虽浩繁，却具有奠基性、战略性意义。当每一份制度的立改废释都清晰可见，并能进行科学管理时，改革便真正拥有了“致广大而尽精微”的能力，中国式现代化制度大厦的根基也将更加坚如磐石。（作者：滕晓丹，系湖南省委改革办督察处三级调研员）