摘 要：党的十八大以来，各级党委政府把脱贫攻坚作为最大的政治责任，用智慧和力量奏响了中国脱贫奔康的乐章。当前，我国贫困县已经实现了“脱贫摘帽”，脱贫攻坚进入了“后脱贫时代”，绝对贫困问题已转化为相对贫困问题。如何巩固、延续脱贫攻坚成果，对于经济社会发展、乡村振兴、基层治理有着重要的意义。而且我国农村地区情况各异、发展程度不一的复杂经济社会现状，不同的地区面临扶贫资金转化成扶贫资产的不同管护问题，需要一套完整的生态治理体系去解决这些共同问题，为各个地区特殊提供参考。本文基于乡村振兴、基层治理、脱贫巩固建设为战略背景借鉴于全面建成小康时期扶贫资产管理的理论与经验，聚焦于后扶贫时期，公益扶贫资产如何管护及形成综合治理体系，着重于如何使其增值保值可持续发挥其价值，从而巩固、延续脱贫攻坚成果，统筹做好脱贫攻坚与乡村振兴战略有效的机制衔接的问题。运用、文献调查法、比较研究法、案例分析法等方法，做出报告并提出政策指导建议，达到构建防范返贫长效机制的目的。为乡村扶贫资产治理服务于“乡村振兴战略”提供现实依据。
关键词：后扶贫时代；相对贫困；脱贫巩固建设；乡村振兴
第一章导论
1.1研究背景与意义
2021年习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上发表重要讲话，庄严宣告，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。面对来之不易的脱贫成果，习近平总书记曾多次强调要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。随着中央相应扶贫政策的落实，近年来全国范围内大量的涉农、财政扶贫资金的投入，物化所形成的扶贫资产已成为农村一个庞大的数字集群，成为推进乡村振兴战略的重要引擎，应当引起我们的高度重视。大量村级公益性基础设施项目建成并投入使用，使广大百姓得到了实惠。
但是由于种种原因，出现了“重建设，轻管护”问题，部分管护项目处于无人员、无资金、无措施的“三无”状态，财政的前期投入大打折扣。总结来说这些公益性扶贫资产存在着“资产权属不明、成员边界不清、管理结构不健全、运行机制不完善”等问题，这也限制了农村集体资产的顺畅流转与有效配置，抑制了农村发展的活力。当前，脱贫攻坚进入了“后扶贫时代”，对后扶贫时代乡村公益性扶贫资产的管护及治理路径的研究、对于经济社会发展、乡村振兴、基层治理有着重要的意义。
1.2研究目的与方法
1.2.1 研究目的
为此，本课题从管理者的视角下探讨后扶贫时代乡村公益性扶贫资产的管护问题以及所对应的基础设施的治理路径的研究。充分了解掌握现时期、现阶段公益资产的管护的基本情况和一些代表地区的典型做法，了解广大农村地区形成的治理特征，清楚不同类型的农村地区在扶贫资产管理过程中是否存在政策制度、实践层面的问题，应该如何调适，从而促使扶贫资产可持续运营并发挥其应有的价值。并有效防止规模性返贫，有必要及时总结巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴的可行经验从而改善由绝对贫困向相对贫困的遗留问题，为乡村扶贫资产治理服务于巩固脱贫成果以及“乡村振兴战略”提供现实依据。
1.2.2研究方法
(1)案例研究。本文采用对单个研究对象进行深度剖析的研究方法。参照案例对象的资料收集的全面性和样板性两个选取标准，本案例选择相关区域典型做法作为研究对象。同时，为确保数据和资料满足全面性、准确性和系统性的要求，本文使用分层抽样法，依据乡村扶贫资产建设与综合管护指标，从中国东部、中部和西部分别选取两个典型区县，然后再两个典型区县的基础上选择三到四个典型行政村。对典型案例进行厚实的描述和系统的分析，获得公益性扶贫资产运营、管护、增值增量的对策。
（2）文献研究。充分梳理与吸收学者关于乡村产业扶贫资产、公益性扶贫资产、农村公益性扶贫资产的建设、管护与巩固脱贫成果的逻辑关联等方面研究成果，了解学者在这方面的研究进展现状与公益性扶贫资产后续管护的评估情况考察在脱贫攻坚时期，各地区扶贫资产后续经营管理经验。为研究后脱贫时代乡村公益性扶贫资产管护问题提供严密的科学支持，为相应的管护路径的提出和研究框架的构建提供文献支持。
（3）比较研究法。系统研究国家乡村公益性资产管护的演变历程，从政策设计、方案实施、建设管理、运行维护、参与主体等维度，同时对比中国与西方发达国家在乡村公益性资产管护上的各自优势和短板，探究经验整合机制。同时在扶贫资产层面，本文也选取了产业扶贫资产、到户扶贫资产、公益性扶贫资产等三个维度进行共同点与差异性的比较分析，力求找到符合公益扶贫资产管护的最佳管护路径。
第二章文献综述
2.1学者研究进展
2.1.2农村资产管理
2020年是打赢脱贫攻坚战、实现全面小康的收官之年，也是谋划“十四五”、深入实施乡村振兴战略的关键之年。近年来，随着国家惠农、强农力度的加大，每年投入“三农”的资金达数千亿元，这些资金都是通过国家有关涉农部门（如国土、开发、扶贫、水利、农业等），以各种项目资金的形式，直接或间接地投入到农村，对发展农村经济、支持新农村建设、全面建设小康社会发挥了重要作用。但我们最近下乡发现，国家投入的项目资金实施完成后形成的资产包括生产经营性资产和公益性资产中，生产经营性资产一般没有有明确的生产经营主体，能够按项目要求规范运作和管理；而公益性资产由于产权并不清晰，在项目完成后出现了管理上的真空和漏洞（邹纯富，2010）。实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，需要更加成熟和完善的“三农”工作制度框架和政策体系要坚持问题导向、目标导向、结果导向，树立大局意识，强化底线思维，创新工作举措，加强政策研究，深化改革探索，加快补短板、强弱项，努力开创农业农村政策与改革工作新局面，为促进农业农村经济社会发展作出更大贡献。加强农村集体资产管理，能够防止资产被大量闲置甚至大量流失，确保农村地区的资产能够得到科学合理的利用，实现资源的高效配置，推动农村集体经济的健康发展（廖爱军，2020）。在2020年农业农村部政策与改革司发布的的农业农村政策与改革相关重点工作的通知中强调了应继续加强农村集体资产管理，全面总结农村集体资产清产核资工作经验，明确加强农村集体资产管理的思路举措。目前，农村的资产管理的类型主要以产业资产的增值于运营管理为主，但是扶贫产业可持续发展与公益性扶贫资产可持续发展的逻辑，价值等很类似，具有很强的借鉴意义（向抚，2016）。村级集体资产是广大农民的共同财产,是发展农村经济、建设社会主义新农村的重要物质基础.它包括集体所有的货币资金、固定资产、债权债务、土地、在建工程等等。农村集体资产是广大农民辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现共同富裕的重要物质基础，我们大家要一起努力，严格按照资产管理的各种规章制度办事，让农村现有的资产发挥更大的作用（李永萍，2015）。农村经济的活力在于农村生产力的激发, 只有不断发掘农村的潜在活力, 才能进行经济的可持续发展。集体经济在农村生产条件的改善中起着不可估量的作用, 但经过农村生产力的继续发展, 集体的资产管理需要进一步的改进才能够在时代的潮流中继续焕发活力（马小红，2018）。
2.1.2公益性资产管理
中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议提出了关于农村公益性资产的管理的总体要求：“做到用制度管人、管事、管权，健全农村集体资源、资产、资金的管理制度。我们一定要守住脱贫攻坚成果的底线，不能出现成规模的返贫现象（李国祥，2021）。农村扶贫资产管理一直以来都是农村经济管理工作中的重中之重，它引领农村贫困户走出生活困境，为建设发展新农村创造有利环境条件。所以我们要考虑到公益性扶贫资产的增值与保值的问题，使扶贫资产可持续运营（华津，2019）。同时探索建立扶贫资产监管的长效机制，是一项政策性很强的系统工程，是落实党的十九大精神、坚决打赢精准脱贫攻坚战的重要举措，必须稳步推进，力戒急功近利（陈文胜，2014)。做好扶贫资产管理，持续发挥好扶贫资产效益，防止资产流失，从而带动更多的贫困村和贫困户收益，全力助推脱贫攻坚。但是，由于种种原因，出现了重建设，轻管护问题，部分管护项目处于无人员、无资金、无措施的“三无”状态，财政的前期投入也就打了水漂,所以乔红花等针对公益资产的维护提出管好农村公益性基础设施就是对财政资金的最好问效，要想建立村级公益性项目管护长效机制，需要资金的保障。同时，明确好扶贫资产的所以权是进行资产有效管护的第一步（乔红花，2015）。政府应明确贫困户全部脱贫后，资产性收益项目产生的收益转为扶贫基金，用于无劳动能力、大病等困难群体开展即时救济以及村级公益性事业建设。任何好的系统都需要一定的反馈机制，也就是扶贫资产的监管（王善业，2020）。扶贫资产管理的首要原则是扶贫资产运营确保不漏项，并在全市全域推进扶贫资产管理改革，从制度层面加强扶贫资产高效利用和规范管理，确保扶贫项目安全可控、扶贫资产保值增值（杜芳林，2015）。
2.1.3公益性扶贫资产管护
公益性扶贫资产包括道路交通、农田水利、供水饮水、环卫公厕、教育、文化、体育、卫生、电力等方面公益性基础设施。发挥乡村扶贫公益性资产效力（李国祥，2021）是防止出现成规模返贫的重要基础（华津，2019），为乡村可持续发展创造有利条件（顾同国，2018)。探索建立扶贫资产监管的长效机制，是一项政策性很强的系统工程（陈文胜，2014)。在实践中，农村集体资产管理在登记台账、财务管理、资产收益管理村务财务公开等方面存在不完善和不规范（冯卓，2016），产业技术的支持不力（罗君名，2020）；干部群体的素质亟需加强（束成程，2020）；贫困问题本身的多元性、系统性和相对性；资金的保障不足等原因，使得部分管护项目处于无人员、无资金、无行动的“三无”状态（乔红花，2015），极大的限制了乡村公益性扶贫资产潜在效能的发挥。
针对乡村公益性扶贫资产的管护现状，首先明确好扶贫资产的所有权（刘璇，2018），从制度层面加强扶贫资产高效利用（顾同国，2020)，规范扶贫资产利益分配管理流程（王善业，2020），确保扶贫资产运营不漏项（杜芳林，2015），扶贫项目安全可控、扶贫资产保值增值。健全监管架构市、县、镇三级分别成立扶贫资产管理领导小组，各行政村成立村级扶贫资产管理委员会，明确各级书记为主要负责人，全程管护扶贫资产确保监管不落空，助力乡村振兴（万昱华，2016）。社会资本的参与可以有效地引入资金, 提高基础设施的运营效率（柯永建，2009），因此政府要引导社会资本有序参与，充分发挥市场化经营主体作用（覃业飞，2016）。同时要促进农村集体经济组织在乡村公益性扶贫资产管护上发挥积极作用（黎耀进等，2016）。
2.3相关理论
（1）现代产权理论
学者普遍认同这一基本观点：现实经济中，市场经济往往存在“外部性问题”，市场机制本身存在着缺陷。现代产权理论认为外部性的产生是由于私人成本与社会成本的不相等，即社会成本大于私人成本，从而导致了社会福利的损失或低效。因此在市场的运行过程中，产权界定和合理配置占有重要地位。按照《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的定义 ，“产权是一种通过社会强制实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”阿尔奇安（Alchian,1969） 把产权定义为人们在资源稀缺的条件下使用资源的权利，或者说是人们使用资源的适当规则。德姆塞茨（Demsetz,1989） 认为“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。产权的一个主要功能是为实现外部效应更大程度的内部化提供动力。”可见产权是用来界定人们在经济活动中如何受益、如何受损以及他们之间如何进行补偿的相关规则，是收益权和控制权相结合的有机体。为了说明产权的重要性，现代产权理论引入了“交易费用（Transaction Cost）”这一概念。
（2）资源配置理论
亚当•斯密最早提出了较为系统全面的资源配置思想。Petty (1662)提出的“劳动是财富之父，土地是财富之母”，标志着资源配置理论萌芽的产生。随后，亚当•斯密指岀：“在自然秩序下，个人都努力把他的资本尽可能地用来支持私人产业，并努力实现其私人产业价值最大化，必然导致整个社会福利最大化。”
亚当·斯密把市场价格机制的调节作用形象地比喻为一只 “看不见的手”，市场通过这只手来调节社会的资源配置。在亚当•斯密之外，较为典型的资源配置思想来自Marx (1865)。基于Keynes (1936)的国家干预理论和Marshall (1890)的自由市场机制，形成了一种调和国家干预和市场调节的资源配置二元论，其主要包括四点内容：①强调市场作为资源配置工具的主要力量；②、市场经济和“看不见的手”有一定的适用范围和现实局限性；③针对资源配置的市场失灵，提出了政府的经济职能和作用范围；④指出存在政府失灵及其表现形式。同时，Marx (1865)基于稀有性与交换价值的关系，指出资源配置是一种基于资源稀缺性的调节手段，其用社会劳动的概念来解释资源配置。虽然不同的学者对资源配置有不同的定义，且对资源配置特征的界定也不完全一致，但是，资源配置的实质是使稀缺性资源能够保持最佳的比例关系和价值取向，提高资源的利用效率，满足人们不断增长的物质文化需要。
从宏观层面上来讲，现代经济社会的一切管理问题，几乎都可以归结为资源的合理配置问题。资源配置是一个动态的过程，其现实条件不可能一成不变，因而资源配置初次确定之后，伴随着进入实际利用阶段，资源配置的任务就转变为资源运行的监控与评估，企业管理者应根据资源本身发展的情况和外在环境的变化，阶段性地做出资源的优化配置。同时，在配置的过程中需要依据系统科学理论，合理协调企业、市场、国家三要素之间的关系，明确要素的定位和职责，发挥资源的最大效能，取得利益的最大化。
（3）激励相容理论
此理论是哈维茨在创立的机制设计理论层面而出现的一个概念，是指：在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”。现代经济学理论与实践表明，贯彻“激励相容”原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让每个员工在为企业“多做贡献中成就自己的事业，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。有学者指出，要完成个人与组织的激励相容有以下四条路径（表2.3）同时我们还应注意到激励相容理论的弊端:这种监管相伴而生的官方安全网，产生了非常严重的道德风险问题。以存款保险体系为核心的安全网，使金融机构的信誉高于其实际支付能力，融资可得性与金融机构的风险之间的联系，极大地削弱了市场约束的力量，使金融机构承担风险的部分成本被转嫁给了致府，并进而转嫁给了普通纳税人。其结果，一方面不仅没有实现建立安全网的初衷——降低金融机构的风险，反而使金融机构实际承扭的风险超过了如果没有安全网时会承扭的风险；另一方面又使监管陷入了一种恶性循环：市场约束力量越弱，就越需要增加监管和保护，而监管和保护越多，市场约束力量就越弱。
第三章 公益性扶贫资产管护现状分析
3.1国家政策
实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，事关第二个百年奋斗目标的实现和社会主义现代化国家建设全局。自党的十九大提出实施乡村振兴战略伊始，中央就同步对脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作进行谋划。《意见》明确指出，要建立巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的考核体系。中央也明确提出，要通过严格实施实绩考核制度，督促各地区各部门抓细抓实推进衔接各项工作。
中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议提出了关于农村公益性资产的管理的总体要求：“做到用制度管人、管事、管权，健全农村集体资源、资产、资金的管理制度。全面梳理党的十八大以来实施的扶贫项目，摸清扶贫项目资产底数，在科学认定分类、依法依规确权的基础上，纳入相应资产管理体系，落实后续管理和监督责任，形成“县级统管、行业监管、乡村主管、农户协管”的分级定责管理模式，确保项目资产稳定良性运转、经营性资产不流失或不被侵占、公益性资产持续发挥作用，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面实现乡村振兴提供更好保障。
2019年、2020年和2021年中央“一号文件”分别提出“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”等具体要求。2022年中央“一号文件”从防止发生规模性返贫的底线角度，再次对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提出明确要求。适应“三农”工作重心实现历史性转移的新情况，必须从全面建设社会主义现代化国家、逐步实现全体人民共同富裕的高度，认识和把握巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，系统梳理各地推进两大战略有效衔接的阶段性进展，分析总结面临的问题和难点，进一步做好制度优化、政策调整和工作保障。
在国家乡村振兴局的官网上也明确指出提出管好农村公益性基础设施就是对财政资金的最好问效，要想建立村级公益性项目管护长效机制，需要资金的保障。明确好扶贫资产的所以权是进行资产有效管护的第一步。
3.2各省市政策
全国多年的产业扶贫过程中积累了很多宝贵的经验，总结出很多优秀模式，贫困问题一定程度上得到了缓解，贫困人口数量有所下降，但致贫原因的复杂化和贫困主体心理、生理上的个体差异性，加剧了产业扶贫的困难和挑战，所以根据现实情况的多元性和差异性，分析研究各省市具体扶贫资产管护情况，总结一些普遍和一些问题，才有助于对症下药，做到公益性扶贫资产的高效运营与管护。
脱贫攻坚任务完成后，各省份陆续成立由党委或政府主要负责人担任组长的实施乡村振兴战略工作领导小组，负责研究制定各省份乡村振兴战略举措，部署推进重大政策、重大行动和重要工作，协调解决实施乡村振兴战略重点难点问题。
在领导配备上，脱贫攻坚领导小组变更为实施乡村振兴战略工作领导小组后有的省份由党委主要负责人和政府主要负责人担任双组长，有的省份组长由党委主要负责人调整为政府主要负责人，此外，云南各级政府专门成立巩固脱贫攻坚推进乡村振兴领导小组，专题负责巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进实施乡村振兴战略。从制度设计来看，多数省份已公开发布巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见或方案，对衔接工作作出具体安排。
在广西省发布的《广西扶贫资产管理办法（试行）》中上对扶贫资产进行了相关概念的界定，是指2016年以来使用各级财政扶贫资金（含财政专项扶贫资金）、社会扶贫资金投入形成的资产，不包括易地扶贫搬迁项目建设形成的资产。之后根据各地的实际情况把各类扶贫资产进行了一个分类与汇总包括公益性扶贫资产、经营性扶贫资产、到户类扶贫资产。而经营性和和到户类的资产比较相似是指农林牧渔业产业基地、生产加工设施、经营性旅游服务设施、经营性电商服务设施、经营性基础设施、光伏电站，以及资产收益扶贫项目形成的权益性资产，以及通过财政补助（补贴），贫困户自身发展形成的生物性资产或固定资产等。清晰了解以上各自资产的划分更有助于确定公益性扶贫资产的内容与范围。公益性扶贫资产包括道路交通、农田水利、供水饮水、环卫公厕、教育、文化、体育、卫生、电力等方面公益性基础设施。而扶贫资产管理的首要原则是扶贫资产运营确保不漏项，并在全市推进扶贫资产管理改革，从制度层面加强扶贫资产高效利用和规范管理，确保扶贫项目安全可控、扶贫资产保值增值。
各个省还进一步制定细化政策，由省直部门针对教育、医疗、民政等不同领域分别出台推进衔接的具体实施意见例如，陕西省委教育工委等三部门印发《关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》，安徽省医保局等七部门制定《关于安徽省巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略实施方案》，山东省民政厅出台《关于巩固拓展民政领域脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》。总的来看，多数省份推进衔接的制度设计比较完善，为实现两大战略有效衔接提供了有力的制度保障。
具体到市级层面，近年来韶山市抓住列入全国乡村治理体系建设试点、全国新时代文明实践中心建设试点和省委农村党建联系点的契机，坚持“党建引领、三治融合”，开拓思路、创新模式、精准施策，在乡村治理工作上取得了一定成效。对监测对象进行精准画像，对接 5大类 33个风险点，确定高中低风险等级，制定了 50 多条政府、社会、市场帮扶政策，按照“缺什么补什么”的原则，“多点位”精细帮扶，确保及时阻断返贫因素、消除风险隐患。依托平台建立全市防贫指挥体系、责任体系、政策体系、保障体系，实行“月比对、季通报、 年考核”工作机制，对防贫全过程进行有效管理。
3.3 典型做法
在许昌市每年3月，扶贫资产产权所有者负责对上年度收益进行清算。县、乡、村三级管理的扶贫资产，要公示清算结果。年度所得收益优先用于贫困户增收脱贫和贫困村脱贫摘帽，稳定脱贫摘帽后，可用于贫困村提升工程和乡村振兴，收益分配结果要进行公告。这有利于增加扶贫资产的透明性，从而增强对公益性扶贫资产的资金来源、适应去向、所得收益、适用工程和收益分配的认识与了解，使扶贫资产的利用率得到了提高，在乡村公益性扶贫资产管护上发挥积极作用。
而在创新与发展方面，温水镇在农村扶贫资产管理工作中创新颇多，且取得了极佳的实效效果。三年来，基于“精准扶贫”核心理念的农村扶贫资产收益管理成为温水镇发展关键，基本实现了当地政府投资平台、政府职能、实施贫困人口主体的多方面全方位转变，建设了全国新的扶贫模式。温水镇精准扶贫工作一直遵循 3 点基本工作思路（见表3.2）
有的地区还积极利用物化形成的公益性扶贫资产和有效形成公益性扶贫资产的管理制度与监督保护模式下这一实践间隔的空隙积极展开后期的维护活动设置了良好的缓冲区。
其次在扶贫资产收益扶贫的基本做法上，大致有以下两条指导方针与原则：第一是将地方政府的财政扶贫资金有计划的投放到农村社会资产管理体系中，例如投放到农村龙头企业或集体经济组织中，利用龙头企业与农村集体经济的资本化运营来产生利润，并采取优先股分配的方式将资产收益分配到每一位参与到该管理行为的贫困农民手中。农村贫困人口完全可以通过持有优先股权获得基础保底收益，且在基础保底收益之上获得二次返利。第二是农村贫困人口可通过土地流转、土地租赁等形式来实现自由资源分配。例如将自由资源投入到资产收益扶贫的龙头企业或农村集体经济组织当中，最后按照参与资源数量折算股权来获得应得收益。