——专家解读《要素市场化配置综合改革试点总体方案》
□ 中国发展改革报社记者 安宁
近日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《方案》），以综合改革试点为牵引，推动要素市场化配置改革向纵深发展。《方案》有何亮点？各地情况有所差别，如何提高《方案》落地的精准度和合理有效性？有哪些措施确保综合改革试点高效有序推进？就社会关切，记者采访了有关专家。
有突破点 有首次提出
改革开放40多年来，我国社会主义制度和市场经济实现了有机结合，97%的商品和服务已经实现市场定价。
“但是，在要素市场领域，我国市场经济仍然存在束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端，市场发育仍不充分、市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等问题仍较突出。”中国经济体制改革研究会会长彭森对记者表示。
国家发展改革委负责人近日在就《方案》答记者问时表示，《方案》聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和市场主体反映最强烈的问题，结合地方资源禀赋、优势特色和发展需要，明确各要素领域重点任务和要素市场制度保障。
各要素中，土地是经济活动“落地”的空间载体。记者注意到，进一步提高土地要素配置效率被放在《方案》各改革领域的首位。比如，《方案》支持探索土地管理制度改革，明确允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。
何为城乡建设用地增减挂钩？即依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。简而言之，“拆旧建新”“集中搬迁”是农民对这类项目的最直观感受。
作为土地利用的一大政策工具，增减挂钩是深化农村土地管理制度改革、推动区域间发展平衡的助推器。2018年3月，国务院办公厅将增减挂钩政策“升级”，允许深度贫困地区节余指标跨省调剂。近年来，为支持扶贫开发，增减挂钩政策更是先后两次拓展范围，允许集中连片特困地区、国家级贫困县以及省级贫困县的节余指标在省域内流转使用。2021年12月自然资源部等三部门联合发布的《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》中也明确，由国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。《方案》的出台将为试点地区开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制提供政策支持。
除此之外，记者注意到，此次发布的《方案》首次提出，在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。
“《方案》兼顾共性和个性，针对不同要素提出不同的改革着力点，共同构成了要素市场化配置综合改革试点的有机整体。”中国宏观经济研究院综合形势研究室主任、研究员郭丽岩表示。
有央地联合 有差别化探索
要素市场化配置改革难点何在？国家发展改革委负责人表示，要素市场化配置涉及领域广，部分改革需要向深水区挺进，各地发展基础和资源禀赋不尽相同，很难做到“齐步走”。而且，各领域要素配置方式的一体化趋势日渐明显，但现有的要素配置改革试点多属单项推进，难以适应系统集成、协同高效推进改革的现实需求。
这也是为何要开展综合改革试点的原因，即在安全可控的前提下，推动各领域要素市场化配置改革举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率。
在试点布局上，《方案》提出，将围绕推动国家重大战略实施，根据不同改革任务优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，并严控试点数量和试点范围。
对于保障要素市场化配置综合改革试点有效落地而言，提升相关配套体制机制建设的系统性尤为关键。
“按照党中央、国务院总体部署，由国家发展改革委会同有关方面指导试点地区编制具体实施方案，既能突出地方改革诉求和自主权，又能体现综合改革的系统性与整体性。”郭丽岩表示，《方案》体现了整体推进意识和改革全局观念，坚持以目标为导向，推动形成部门高效联动、央地有效协调的工作实施机制。在落地实施过程中，既要解决共性问题，又要具体问题具体分析，引导和鼓励相关部门和相关地方，从改革全局出发，着力提高改革方案落地实施的精准度和合理有效性。
除做好顶层设计，也要注重发挥基层这一改革创新源头活水的作用，充分激发基层的改革创新活力。近年来，中央先后批准深圳市中国特色社会主义先行示范区、浙江省高质量发展建设共同富裕示范区等综合配套改革试验，鼓励试点地区先行先试。
此次发布的《方案》也明确支持具备条件的地区结合实际大胆改革探索，鼓励支持地方因地制宜开展差别化的改革创新试点，尊重基层首创精神，注重总结经验，及时规范提升，为全国提供可复制可推广的路径模式。
有底线红线 有评估退出机制
行百里者半九十。要素市场化配置改革涉及经济体制改革与经济转型重大关系，是具有基础性引领性标志性的重点改革任务，具有“牵一发而动全身”的战略牵引作用，必须统筹好发展和安全。
“《方案》明确划定了各要素领域试点工作的改革前提和底线红线，确保积极稳妥开展试点任务实施。”中国宏观经济研究院对外经济研究所所长、研究员刘泉红告诉记者，《方案》指出，农村宅基地制度改革试点要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线；劳动力流动要在不以人才称号和学术头衔等人才“帽子”引才、不抢挖中西部和东北地区合同期内高层次人才的前提下进行；数据流动应用要保护个人隐私和确保数据安全；绿色要素交易要在明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等基础上开展。
保障综合改革试点高效有序推进还需建立健全配套制度。郭丽岩告诉记者，《方案》明确了一整套配套制度，包括强化法治保障，落实地方开展要素市场化配置综合改革试点的主体责任，建立部际协调工作推进机制，强化对改革过程的跟踪和效果评价，并建立相应的激励约束机制等。
“在这一整套制度中，实施清单化批量授权是《方案》的突出特色和亮点。”郭丽岩指出，这项规定有利于系统集成各项改革举措，推动各要素领域改革试点举措相互配合、相互促进，提高不同要素资源的组合配置效率。
如何确保试点工作取得成效？决策是否科学合理？落实是否到位？实施过程中发现不足能否及时改进？《方案》对这些问题也进行了考量。《方案》明确，试点地区在试点过程中要加强动态跟踪分析，并把开展试点效果评估作为落实地方主体责任的重要内容。在地方自评估基础上，《方案》进一步明确要定期开展第三方评估，并针对评估结果建立应用反馈机制，对成效明显的试点地区，予以表扬激励，及时总结推广经验；对动力不足、执行不力、成效不明显的试点地区，限期整改，整改不到位的要按程序调整退出。
“通过政策试点、以点带面，以评促改、以评促优，有助于更好发挥试点对全局性改革的示范、突破和带动作用，为全国提供可复制可推广的路径模式。”刘泉红表示，《方案》对新形势下积极稳妥开展要素市场化配置综合改革试点作出了系统全面的战略部署和切实有效的任务安排，是一份极具全局性战略性标志性、能够有效引领要素市场化配置改革攻坚的施工路线图。
具体而言，《方案》已给出“三步走”的时间表、路线图。2022年上半年，完成试点地区布局、实施方案编制报批工作。到2023年，试点工作取得阶段性成效，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展。到2025年，基本完成试点任务，要素市场化配置改革取得标志性成果，为完善全国要素市场制度作出重要示范。