成都14年创新探索，以农村产权的全面确权和畅通流转为核心，着力破除城乡要素流动壁垒，探索出一条打破城乡二元结构、促进城乡融合高质量发展新路径
□中国改革报、改革网记者 王进
□何子蕊 朱婷
统筹城乡综合配套改革试验，被誉为是一场“改变中国农民命运的实验”。自2007年6月国家发改委发布《关于批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》、2009年国务院正式批复《成都市统筹城乡综合配套改革试验区总体方案》以来，一场具有开创性的改革大幕就此拉开。
14年来，四川省成都市在破除城乡二元结构、构建新型城乡关系等领域先行先试，统筹推进重点领域和关键环节改革，创新建立城乡融合发展体制机制和政策体系，探索形成“多规协调、覆盖城乡的一体化规划体系”“农村产权制度改革”“新型农业规模经营体系”等改革经验，走出了一条打破城乡二元结构、促进城乡融合高质量发展的新路径。
2020年，全市人均地区生产总值超过10万元，城镇化率达78.77%，城乡居民收入比缩小到1.84：1、远低于全国的2.36:1，全市农村居民人均可支配收入达26,432元、比全国平均高出54%，农村集体资产达335.47亿元，村均集体资产比全国高出35.79%、达到1466.22万元，初步形成了城乡融合高质量发展的新路径。
小小规划师 撬动大格局
“巧匠生古镇，安仁最知己。”安徽小伙桂留宝九年前大学毕业后没有回老家，而是到成都大邑县当了一名“乡村规划师”。
“现在农村，尤其是乡村振兴，太需要我们了！”桂留宝说，安仁是离大邑西岭雪山最近的中国特色旅游小镇，这里到处茂林修竹、美田弥望，不仅保存着全国数量最多的老公馆，更有匠心独具的“南岸美村”等艺术林盘。南岸美村里乡村客厅、树蛙营地、网红民宿、窑烧咖啡等几乎每一件作品，他都参与了策划选址、规划设计和施工验收。
“作为一名乡村规划师，我的职责就是和同事一道，与群众接触，摸清家底、把脉问诊、群策群力，尤其要从规划上做到让村民参与进来、获得更多可持续收益，当好村庄建设把关人。”桂留宝如是说。
“有一句话特别能表达乡村规划师对于‘南岸美村’这种田园综合体的贡献，就是‘睡在田野间、醒在风景里’。”大邑县农发中心副主任程静说，“大邑县占地规模10亩以上的林盘有2000多个，乡村规划师可以充分发挥他们的智慧，呈现出更多令人向往的诗和远方。”
成都在统筹城乡发展上始终坚持全局统筹规划理念，在全国首创设立“乡村规划师制度”，“一镇一师”面向社会公开招募和选聘，相关经费纳入财政预算，实行“属地管理、市县联动”。多年来，全市乡村规划师累计招募520余人次，广大乡村规划师参与规划审查项目近1800项，组织编制规划1565项，发表论文139篇，有效破解了农村规划建设人才匮乏、标准缺失、管理薄弱等突出问题。
近年来，成都在全国率先提出建设践行新发展理念的公园城市示范区，创新确立“东进、南拓、西控、北改、中优”新十字战略，创建起全域城乡一体规划管理机制，成立省级东部新区，重塑城乡经济地理。推动成都城市建设从“两山夹一城”向“一山连两翼”蝶变、城市格局由“单极”向“双城”迈进、由圈层向“多中心”支撑转变。
农商文旅体 全域公园城
走进位于温江区寿安镇的岷江村，整洁的道路两旁花草树木郁郁葱葱，荷塘里蛙声一片、虫鸣声不绝于耳，玉米、豇豆、黄瓜，小桥、流水、人家，构成了一幅幅美丽的乡景图画。
“这10多年来，我对成都统筹城乡改革感受最深的是政策投入创新给村里生态和基础建设带来的巨大变化，全村已实现绿化全覆盖。与邛崃酒厂合作，生产‘桂花酒’；与‘黄老五’合作，生产桂花糕；与名山茶厂合作、生产‘桂花茶’。端午节村上返乡大学生线上线下组织‘岷江村一日游’活动，带游客认认花、看看景等，全村一天收入5万~6万元……”全国人大代表、岷江村党支部书记陶勋花动情地说，“在我们这儿，生态都可以变成钱，全村已建成投运农商文旅体融合项目6个，正在建设项目10个，计划引进项目6个。2020年村民人均可支配收入达到35,100元，比2017年增长了14,000多元。”
与岷江村不同，温江万春镇幸福村不仅将荒芜农田变成4A级景区，村集体资产2010年从0起步，2020年达到2.23亿元；还在全国率先进行生态价值创新转化——开展首个村级生态资源价值评估，2020年10月评估价值为1.77亿元，首次用于“春秋华堂”康养项目中，每年需向该村缴纳总投资额的1%作为生态公益基金。目前,全村21个项目，预计年收生态公益基金可达720万元。
近年来，成都市坚持“政府主导、市场主体、商业化逻辑”理念，按照“先策划后规划、不设计不建设”原则和“景观化、景区化、可进入、可参与”思路，以农商文旅体融合发展为路径，以产业功能区、特色镇、川西林盘和绿道蓝网等为载体，推动生态优势转化为经济效益、社会效益和人文效益，推动“绿水青山”变“金山银山”，实现“农村变景区”。2020年，成都市签约引进农商文旅体重大项目64个、协议投资额873.4亿元。森林覆盖率达40.2%，优良水体率达95.4%，累计建成天府绿道4408公里。全年乡村旅游接待游客13,366.25万人次，实现乡村旅游总收入515.6亿元，公园、绿道逐渐成为市民新消费、新体验、新生活的重要载体。
一个“红本本” 改变千万家
在国家博物馆的展厅里，静静躺着一张编号为“510001”《农村土地承包经营权证》，这是我国开展农村产权制度改革“确权颁证”的第一张权证，持证者是都江堰市柳街镇鹤鸣村率先带头开展确权颁证改革试点的时任村长余跃。至今已73岁的他还清晰地记得，拿到证的那一天，是2008年3月28日。
据余跃回忆，为确权颁证，村上半个月内开了几十次会，为弄清实际土地面积，村委会人工测绘了全国首个“鱼鳞图”，要达成统一意见在当时的农村还是挺难的，但全村11个社580户最终只用了40天就完成了全部确权。两个月，“五证一卡一合同”全部到了村上农户手中。
2008年10月，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，一场浩浩荡荡的土地产权制度改革就此在全市拉开了序幕。迄今为止，全市累计颁发各类产权证书超过1000万本。一个“红本本”，改变了千万家。
14年来，成都率先在全国建立城乡居民自由迁徙制度、城乡统一的就业服务和社会保障制度，率先探索农村集体经营性建设用地入市、土地承包经营权有偿退出、农村土地“三权分置”等改革。在全国挂牌成立首个农村产权交易所；首创开展农业生产设施等抵押贷款、花木仓单等质押贷款、集体资产股权抵押担保贷款；首创“农贷通”金融综合服务平台；针对农业生产经营中“地碎、人少、钱散、缺服务”的现实问题，首创“农业共营制”，有效破解了“钱从哪里来”“谁来种地”“谁来经营”等困局，实现了多元主体“共建、共营、共享”。
2014年，成都市农村产权制度改革项目荣获第七届“中国地方政府创新奖”优胜奖。截至目前，全市累计实现各类农村产权交易2.43万宗、成交金额1375.99亿元。建成高标准农田381.54万亩、占耕地总面积51.15%，办理有偿退出农村土地承包经营权面积70.193亩，“农贷通”金融综合服务平台累计放款322.5亿元。2017~2020农村金融指数连续四年排名全国第一。
社区小平台 推动新突破
一个大型国际产业社区，如何才能适应多元化社会需求服务？一个社区党群服务中心，如何才能发挥空间的最大效能，为群众办实事服好务实现自我造血运营？为了破解这些难题，郫都区委城乡社区发展治理委员会创新开发和建立的“一库三平台”和“补丁公司”应运而生。
“‘一库三平台’是我们联合省大数据发展研究会等单位筹建的全国首个数字社区研究院（郫都社区数字研究院），依托天府市民云‘社智在线’创构的社区级智慧化治理服务平台，目的是为了依靠科技将社区治理‘触角’前置延伸，以大数据重塑城市治理新空间，推动基层治理体系立体化现代化智能化，而‘补丁公司’就是触角延伸，以大数据重塑城市治理新空间，推动基层治理体系立体化现代化智能化，‘补丁公司’就是触角延伸地之一，他们的很多数字化服务功能可以通过这个平台轻松实现。”郫都区相关负责人在接受记者采访时如是说。
“上午在社区公共空间开会、随后在一层的网球场打上一个小时的网球，打完球后，三楼预定的小火锅已经端上了桌。”记者近日在郫都区见到了“补丁公司”运营负责人周凌旭。他说：“这就是我们‘补位’服务能够达到的理想状态，这其中离不开‘一库三平台’，创新社会治理，郫都‘双线融合’模式还有很多亮点。”
“上述例子，仅仅只是成都14年来基层治理机制创新的一个缩影。”成都市委社治委相关负责人说，近年来，成都坚持把党的建设贯穿于城乡社区发展治理全过程各方面，在全国率先召开城乡社区发展治理大会，在全国创新设立市、县两级党委城乡社区发展治理委员会、村（居）民议事会，制定全国首部《社区发展治理促进条例》，全国首创设立“社区志愿者服务日”等，推动构建形成党组织领导、议事会（代表大会）决策、居委会执行、监委会监督的新型基层治理机制。