——湖南浏阳市农村宅基地制度改革的探索实践
浏阳市宅基地制度改革统建联建示范点——沿溪镇沙龙村蝴蝶小区
农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容。面对农村宅基地长期以来存在的超面积建房、建新不拆旧、闲置农房多、流转不合规等问题，2015年3月以来，湖南省浏阳市作为全国首批农村宅基地制度改革试点县（市），坚持问题导向和底线思维，不折不扣按照中央绘就的“改革大厦”蓝图，精心组织、精心施工、精心建设，管好、规范、盘活了“农房小宅”资源，为农村宅基地制度改革提供了“浏阳经验”、贡献了“浏阳探索”。
抓住“确权”这个重点
打牢宅改“一方地基”
建好一座房子要地基扎得深、台基垒得实，开展宅基地制度改革也需要打牢夯实基础工作。浏阳强力推进农村宅基地和集体建设用地房地一体确权登记发证工作，确保了改革根基牢固。
摸清家底明思路。2015年4月，浏阳试点第一步就组织对全市宅基地进行调查摸底，进一步摸清宅基地使用现状、查摆存在问题，为宅基地制度改革明确了方向。经核实，全市32万户农户共有宅基地34万宗，其中超占面积的33,630宗，一户多宅的20,917宗，外村农户使用的6582宗，非农户使用的3953宗。同时，由于浏阳全域面积大、山地丘陵多、农房分布散，为确保改出实效、改出经验，选取4个乡镇的10个村进行先行先试，特别是对其中2个村共2490户宅基地及房屋按照不动产统一登记要求进行精准测量调查，为制定户均面积、有偿使用标准等提供了充分依据。
优化服务促颁证。按照“最多跑一次”要求，确权登记全程由技术单位上门服务，推行“互联网+”登记模式，办理农村不动产确权登记及领证业务不出乡镇，实现“零跑腿”。在上户测量和权籍调查时，农户无须提供任何纸质版的证明及资料复印件，全部由技术单位扫描存档，实现“零资料”。针对群众关心的户口、面积、涉税等常见问题，研究出台相关文件，及时回应群众疑问，实现“零顾虑”。自2016年1月发出全省首本农村宅基地房地一体不动产权证书以来，全市完成农村宅基地发证152,279宗、集体建设用地发证2680宗，在长沙地区率先实现发证率100%。
规划引领绘蓝图。按照“多规合一”要求，把村庄规划提质和村土地规划编制结合起来，在全省率先完成200个村庄规划提质和277个村土地利用规划编制，为农村土地利用定好盘子、理清路子。特别是在规划编制中，创新住宅保障形式，规划整理集中居民点402处，建成大瑶镇芙蓉小区、沿溪镇蝴蝶小区等统建联建示范点；实行宅基地总规模控制，以5年为期逐村制定建设用地总量控制要求，倒逼超规模乡镇主动退出空闲宅基地，有效引导农民科学选址建房、节约集约用地。
扭住“赋权”这个关键
立好制度“四根梁柱”
聚焦“两探索两完善”的试点任务，浏阳在宅基地依法取得、节约利用、权能完整、流转有序、管理规范上，坚持边试点边探索、边研究边总结，不断推动改革试点制度化、规范化。
完善宅基地权益保障和取得方式。在原国土资源部和省、市国土部门支持下，试点探索出台《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法》，以坚持“一户一宅、面积法定”为前提，允许浏阳市四个街道辖区和两个园区规划建设范围外的宅基地，面向全市符合宅基地申请条件的农村集体经济组织成员流转，并鼓励通过公开竞价方式落户。去年澄潭江镇洲田村举行宅基地择位竞价拍卖会，成交宅基地37宗、总价款263.4万元，得到中央电视台《经济半小时》的典型推介，并在全国“两会”期间受到代表委员的广泛关注。
探索宅基地有偿使用制度。出台《浏阳市农村宅基地有偿使用暂行规定》，明确对超占面积、一户多宅的多宅部分和非本村成员合法使用的收取有偿使用费。参照国有建设用地地价体系，在全省率先创建农村集体建设用地地价体系，并以此为基础分等别、分档次、阶梯式确定宅基地有偿使用费标准（3元~20元/平方米·年）。试点期间全市村收村支有偿使用费671万元。
探索宅基地自愿有偿退出机制。出台《浏阳市农村宅基地退出暂行规定》，在群众自愿的基础上，通过找补差价或有偿收储等形式，由集体经济组织有偿收回群众自愿退出的宅基地。完善进城农民权益保障机制，在集体经济组织认可的前提下，进城农民退出宅基地后仍保留原农村集体成员身份，并享有相关经济分配权益；需返乡创业的，可通过公开竞价重新取得宅基地使用权，为退出宅基地的农民保留“回乡”通道。试点期间，全市自愿退出宅基地189户、面积3.4万平方米。
完善宅基地民主管理制度。出台《浏阳市民主管理宅基地村规民约》，各村成立宅基地管理理事会，强化宅基地集体经济组织民主管理；同时建立农民集体对宅基地取得、使用、退出以及抵押担保等审核和管理制度，建立农民集体收取、管理、分配、使用宅基地收益制度。
盯住“易权”这个核心
搭建交易“三大平台”
围绕放活宅基地使用权能，浏阳以系统化思维，集成各项改革试点的政策优势，不断释放改革红利。
搭建“农房抵押”平台。早在1998年，浏阳就在全国率先开展农房抵押贷款改革，但因宅基地权能有限、房屋难以处置，即使抵押农房，仍以“信誉”授信为主，户均贷款额仅5万元。农村宅基地制度改革以来，浏阳出台多项配套制度，明确农房抵押贷款的范围、条件、程序和规则，进一步畅通宅基地抵押处置渠道，丰富宅基地用益物权。同时结合房地一体不动产确权发证，让一纸不动产权证书成为贷款“硬通货”，大幅提高农民财产价值和授信额度。截至目前，浏阳市农房抵押贷款余额为18.47亿元，试点以来累计发放贷款5.43万笔、金额70.97亿元，惠及农户4万余户。
搭建“转让出租”平台。在保障居住需求的同时，适度放活宅基地和农房使用权，赋予更多的经营性用途。探索了多种农村宅基地“三权分置”模式，一为“直接出租”模式，将闲置农房直接出租给项目企业使用，如沿溪镇沙龙村中澳蓝鹰学农研学基地等试点项目，通过出租空闲房屋，盘活闲置农房40余户，户均获得收益3万余元。二为“合作经营”模式，使用权归农户和第三方民宿共享平台共有，如张坊镇田溪村在村集体组织下，将44户农民自有闲置农房集中，与旅游公司合作开发乡村旅游民宿，带来直接收益200多万元。三为“长租重建”模式，将房屋使用权出租旅游公司，由企业统一设计重建成高端民宿。今年6月30日，浏阳为古港梦俚民宿项目发出全省首批宅基地“三权分置”不动产证书，明确宅基地使用权/房屋使用权租赁年限不超过20年，为宅基地租赁提供了坚实保障。
搭建“集体经营性建设用地入市”平台。因农村宅基地的集体建设用地属性，浏阳抢抓“三块地”改革试点机遇，将农户自愿有偿退出的宅基地纳入集体经营性建设用地入市范围。对条件较好的宅基地“就地入市”，如张坊镇田溪村将有偿收储的宅基地，以“点状供地”形式就地入市，在原有宅基地和农房基础上开发高端民宿。对于部分位置偏远、市场属性不足的低效闲置并流转退出宅基地，探索“建设权证”管理办法，对退出的宅基地进行复垦复绿，产生的建设用地指标和耕地补充指标经验收后发放确认书，由政府平台公司保底收购，在全市范围内统筹使用，既补充了集体经营性建设用地调整入市的指标来源，又让农民退出的宅基地“变废为宝”。试点期间，全市共腾退“一户多宅”“空心房”1.4万余宗，验收确认土地开发、增减挂钩项目57个（批次），新增耕地、林地及其他农用地指标2.47万亩，发放“建设权证”1100余宗，总金额9.89亿元，完成集体经营性建设用地入市396宗、面积7200亩、成交总价款11.54亿元。如永安镇家具制造产业聚集区项目，以土地作价入股和调整入市模式，盘活项目区5个村民小组的354亩土地，将“小、散、乱”家庭作坊式家具企业集中运营，可提供就业岗位2000多个，农民每年每亩可获得股份分红8000元，实现了改革试点与产业发展的高度融合。
2020年8月，国家吹响了深化农村宅基地制度改革试点的号角。浏阳市将在前一轮改革试点的基础上，继续围绕“打造一个平台，完善两项制度，健全两大机制，探索六种模式”的思路，抓好改革试点深化。即，打造农村宅基地管理信息共享平台，使农村宅基地管理插上“大数据”的翅膀；完善农村宅基地审批制度、农村宅基地集体所有权行使制度，既夯实集体所有权行权基础又提升个人建房政府服务质效；健全农村宅基地监管机制、宅基地收益分配机制，完善宅基地从报批建设到收益分配的全链条政务服务体系；探索公平合理的农村村民建房面积标准模式、适度相对集中居住模式、超面积建房有偿使用模式、农村宅基地“房地一体”农房抵押融资模式、盘活农村闲置宅基地和闲置农房资源模式、农村宅基地市域内流转模式，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。
（文图由浏阳市委改革办提供）
《中国改革报》12月21日11版