加强支出预算绩效管理是我国当前预算管理改革的重头戏。加强支出预算绩效管理有特定背景，也面临诸多需要破解的难题。对此，必须全面认识、深入分析早寻良策。否则，全面推进预算绩效管理极易流于形式。
一、当前我国加强支出预算绩效管理的背景
（一）我国支出预算绩效管理的历程
支出预算绩效管理在我国已走过20年历程。在20世纪90年代末期，我国学术界开始从国外经验介绍和预算改革基础理论突破两个角度探讨这一问题。2000年初，预算管理改革成为财政改革的核心内容，其中支出预算改革是主干。在十年间，推出了部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类、收支两条线等重大改革。同期，开始推进支出预算绩效管理改革，一方面研究西方国家绩效预算理论，进行理论探讨和储备；另一方面开始实施支出预算绩效管理。2000—2005年是起步阶段，主要做了三件事，一是建章立制；二是试点推行以事后评价为主的财政支出绩效评价，评价主要针对一些项目支出如教育、农业、科技等；三是建立组织机构，省级财政部门开始成立预算绩效管理处。之后我国的预算绩效管理逐步向纵深推进。第二个阶段是走向全过程预算绩效管理，简单来说就是横向到边纵向到底。横向到边是指当时中央财政提出预算绩效管理要全覆盖，即覆盖所有部门、所有资金，纵向到底是指各级财政或说各级政府都要实施预算绩效管理。此间建立了新的部门预算项目支出绩效管理体系，这一体系包括三个方面：一是建立以绩效目标为主的预算绩效评价体系。不再只是简单的事后评价，而是关口前移。先设定绩效目标，对绩效目标进行评价，批准绩效目标后把项目纳入预算，并围绕绩效目标进行事后评价。绩效目标体系包括投入、产出、效益、满意度四个层次；二是开始建立全流程部门预算绩效管理制度体系。包括组织体系、评价程序、第三方评估、结果运用等等；三是扩大覆盖面。把运转类、业务类等所有项目纳进来。党的十八大以后，预算绩效管理在我国财政改革中的地位大幅提升。
2018年9月，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。这是我国预算绩效管理中里程碑式的文件。《意见》在新的历史起点上，对预算绩效管理提出了全新要求，标志着我国预算绩效管理进入新阶段。《意见》里所提出的重大改革措施主要围绕支出预算绩效管理。我国的财政预算包括收入预算和支出预算两部分，而有些国家只有收入预测，没有真正完整的收入预算。我国的财政预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算。这些预算都有收入预算，这是我国财政预算的特点。收入预算要解决的问题是一级财政的收入总额和结构将要达成的状态，或者说是一个收入规划，按照《预算法》的界定是具有法律效力的，一旦确定下来，在一个年度内，必须要围绕它来筹措收入，其中包括收入总额、收入结构、收入科目体系。支出预算指筹措收入以后，政府对这些资金的使用要进行规划，包括总额和结构，一旦定下来，也具有法律效应。本文讨论的支出预算绩效管理，是指一般公共预算里的支出预算。
（二）加强支出预算绩效管理的主要原因
党中央高度重视预算绩效管理，笔者认为主要是为了实现国家治理体系和治理能力的现代化。有观点认为重视预算绩效管理是因为财政收入增长率下降了，所以支出要更加讲究效率。笔者认为不能这样简单理解。近两年财政收入增长率下降幅度确实比较大。2000年以来的前十年间，一般公共预算收入年均增长率接近20%，个别年份的税收增长率比如2007年甚至接近30%，而近年来一般公共预算收入增长率回落到10%以下，国务院提出了政府要过“紧日子”的要求。但这并不是加强财政支出绩效管理的主要原因。对支出进行绩效管理是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是现代财政制度的重要内容。也就是说不管政府收入多少，支出都需要讲求绩效。政府过“紧日子”从理论上说是一种常态，无论收入是多是少，收入增长率是高是低，都需要过“紧日子”。政府是为人民服务的，政府收入是民众交上来的税收和非税收入，要求政府用来提供公共产品。所以，政府必须坚持以人民为中心的发展思想，不仅要把有限的财政资金用在迫切需要解决的问题上，而且还要以尽可能低的行政运转成本支出来实现公共产品供给最优化。这也是习近平新时代中国特色社会主义思想的本质要求。目前，中国特色社会主义进入新时代，化解社会主要矛盾必须坚持以人民为中心，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，建设人民满意的服务型政府。用好人民的钱，把钱用在重要领域、关键环节，解决社会发展和经济发展中的重大问题和迫切需要解决的问题，是建设人民满意的服务型政府的一部分内容。全面实施预算绩效管理要求在预算管理中全面融入绩效理念和绩效方法，更加注重结果导向。其本质就是要以人民为中心，把取之于民的财政资金风险控制好，合理配置好、有效管理好、精准使用好，更高质量、更有效率、更加公平、更可持续地提高公共服务质量和水平，不断提升人民的获得感、幸福感、安全感。这是推行支出预算绩效管理的根本性原因。当然，近年来经济增长换挡和实施高强度减税降费政策所促成的财政收入增速大幅下调也是现实因素。直白地说，当前财政收入规模扩张率持续下调，对财政支出管理改革构成了强劲倒逼压力，各级财政必须向支出绩效管理要收入，不改革过不了日子。
（三）《意见》对支出预算绩效管理提出的六项要求
《意见》对今后实施支出预算绩效管理提出了多项突破性改革措施，具体有以下六方面。
一是实施政府预算绩效管理。前期实施支出预算绩效管理，实际上是围绕着部门预算，但是部门预算只是国家预算的一部分内容。政府预算也是国家预算的组成部分，宪法规定一级政府一级财政，一级财政有一级财政预算。以一般公共预算为例，一级一般公共预算由政府预算、部门预算和预备费三个部分组成。政府预算实际上是总预算，包括收支总额预算和转移支付预算、税收返还预算等。比如中央财政的政府预算有收支总额预算，还有中央对地方转移支付、税收返还预算。转移支付在中央财政支出中的占比很高，80%的中央财政收入都转移给了地方（省以下政府）。实施政府预算绩效管理属突破性改革。过去的支出预算绩效管理改革围绕部门预算，涉及的资金主要是部门预算中的项目支出。部门预算是指国家机器的各个部门履职支出，一个部门有一本预算。部门预算有特定收入来源和支出方向。部门预算收入和政府预算收入不是一个概念。部门预算收入包括财政拨款、事业收入、事业经营收入等，而非依法执收得来的税费。因为：部门没有执收收入处置权，有非税收入执收权的部门依规收上来的钱都要入国库纳入预算管理，部门收支与此不挂钩。此即非税收入收支两条线。部门预算支出分为基本支出和项目支出两部分。基本支出是运转性支出，涉及人员经费和公用经费两项内容，项目支出包括业务支出和部分运转性支出，后者主要是资金量较大且非永久性支出，如办公信息化建设、大型会议费、临时办公场所租金等。现在所说的政府预算绩效管理，是要对总预算进行绩效管理，对转移支付资金进行绩效管理。这是一个全新的挑战。具体讲，要通过绩效管理回应全社会关心的问题。如支出总额究竟取得了什么样的效果，带来了什么样的产出，给公众带来了什么利益。再如，从中央来说，转移支付规模逐步放大到8万亿，如此巨额的资金解决了什么问题，为什么规模不断扩大，实践操作上能否达到预期目标，都需要通过绩效管理来回应。近些年已经开始探讨转移支付资金的绩效管理，但是还不完整，有待细化。
二是实施部门和单位整体预算绩效管理。从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，提高部门和单位整体绩效水平，是《意见》提出的一项新的改革举措。归纳起来有三方面要求。第一，实行部门和单位支出总额绩效管理。过去的绩效管理重点是部门预算中的项目支出，至于部门支出总额究竟带来了什么产出和社会效益，前些年也开始进行探讨，但是没有真正建立绩效管理体系。就总额而言，以中央为例，一百多个部门花钱有多有少，多则上千亿，财政拨款最多的是教育部。从2018年开始每个部门都公布了个别项目支出的绩效情况，但整体部门绩效管理体系还未建立。目前中央一百多个部门预算，排在前面的是教育、医疗卫生、税务总局等各自支出总额上千亿。排在后面的多是群团组织、支出总额几个亿。每个部门都是一级预算单位，下设有二级预算单位、三级预算单位，甚至四级预算单位。可见部门预算是按照部门机构设置来确定预算管理层级的，每个预算单位都是一个预算管理单元，一级预算单位管理二级预算单位，二级预算单位管理三级预算单位。每个预算单位都有一本部门预算，预算分为收入预算和支出预算两部分，其中支出预算又分为基本支出和项目支出。过去只对项目支出进行绩效管理，现在要把基本支出也纳入绩效管理。第二，部门和单位预算绩效管理的突破点是对运行成本支出实施绩效管理。政府机构运行成本指政府机构履职提供公共产品时发生的经常性支出，包括人员工资、办公用房、水电费以及信息化设备、办公资产配置等方面的支出。对这类支出实施绩效管理的突破点在于要核算成本和公共产品投入产出率，要对成本的范围和水平的合理性作评价，要以最低成本提供公众满意的公共服务。第三，通过预算绩效管理提升国家机器效能。国家机器包括执政党、人大、各级政府、政协、军队、检察院、法院等。这些国家机器各有职能，都需要财政支出提供资金保障并体现在部门和单位预算上。各类国家机器分别提供相关公共产品，预算绩效体现为公共产品供给资金投入产出率，提升投入产出率本质上就是提升行政效能。预算绩效管理追求的最终目标是提升投入产出率，所以，强调加强预算绩效管理就是要通过提升资金使用效率来反推国家机器运转效能提升。
三是实施支出政策和项目预算绩效管理。《意见》指出从数量、质量、时效、成本、效益等方面综合衡量政策和项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。党的十八届三中全会曾强调今后预算审查要更加注重支出政策，从收支平衡转向以支出政策为重点，实施财政管理。《预算法》也有相应表述。支出政策指一段时间内财政支出的取向和配置重点，也就是说支出预算受支出政策左右。支出预算是资金配置计划，即在教育、医疗卫生、国防、农林水等方面各自配置多少资金。支出取向是指支出首先解决哪个问题？实行扩张性支出预算还是紧缩性支出预算？当前实施积极的财政政策，实际上是扩张性支出预算，目的有两个：一是实施逆周期经济调节；二是实现社会发展目标。措施主要是主动增加赤字和地方专项债。２０世纪90年代初，我国实行的适度从紧的财政政策属于紧缩性支出预算，取向上是逐步减少或者消灭赤字。近年来赤字率稳定在3%左右，一般公共预算支出总额扩张到了近23万亿元，比2006年GDP还多1万亿元，接近2011年GDP总额的50%，专项债规模达2.15万亿元。在支出结构上，民生领域支出占比逐步提高。强调对支出政策和项目资金实行绩效管理就是要评价支出扩张的具体效果，分析其合理性，就是要评价专项债项目的实施效果，分析其必要性，最终是要评估政策强度。
四是强化绩效目标管理。绩效目标有一套管理体系，如何设定转移支付资金项目、政府性基金项目、社会保障基金项目等绩效目标，是随之而来的问题，是过去未做的事或者薄弱环节。
五是健全预算绩效标准体系。设定绩效目标后，对绩效进行评价时，什么是好什么是坏，什么是预定要达到的，这就是标准问题。绩效目标所设定的数值是高是低，是否合理，这就是评价标准。这是长期没有解决好的一个问题。
六是强化绩效管理激励约束。过去预算绩效管理也讲求结果导向，但是有两个方面的问题没有解决好：一是结果导向中虽然有激励约束，但对项目支出进行评价之后，并未明确对于实现激励目标的给予什么样的奖励，实现较差的给予什么样的约束，并且如何体现在预算上，是减预算还是增预算，是取消项目还是保留项目，都没有刚性规定，这是基础制度体系的主要缺陷之一。二是对项目预算进行评价之后，取消项目或者保留项目，减少或增加项目拨款，都只是对这一项目而言，对整体部门预算的激励约束没有相应规定。现在要做的事是全面强化绩效管理激励约束，其中核心内容是建立预算绩效管理部门首长主体责任制。具体讲是实施全方位激励约束。具体措施不仅包括资金约束，还要有人事约束、权力约束等手段。
二、关于基本理论问题
解决支出预算绩效管理面临的实践问题需要基础理论研究作出相应突破。因为基础理论是对实践的分析、总结和抽象，是对事物间基本联系的认定和梳理以及走势测度。具体到支出预算绩效管理，理论研究上的突破涉及支出预算绩效管理的管理对象、管理范围、管理重点等的选择。
（一）政府绩效和预算绩效管理间的关系
过去实施预算绩效管理时，预算绩效目标的设计往往和部门的行政管理绩效目标重合，模糊了两者的区别，因而也就难以区分行政管理绩效和支出预算绩效管理的差别。这等于否定了支出预算绩效管理存在的必要性。区分两者，从逻辑上讲，首先要认清什么是政府绩效。政府绩效是公共产品供给过程中各个环节的效能和社会效益。支出预算绩效的本质是把政府预算和行政绩效结合起来，涵义是预算资金的筹措和使用对公共产品供给的保障效能及产生的各类效益。政府绩效管理是公共产品供给管理的基本内容，支出预算绩效管理要遵从政府绩效包含的公共产品供给要求，本质上是从资金保障角度的制度设计、组织实施、执行监控三个环节管理公共产品供给。
（二）投入产出率——支出预算绩效管理的核心
支出预算是国家提供公共产品的资金配置计划。这一计划产生的效益和效率就是支出预算绩效，最终体现为公共产品供给投入产出率。进一步说，同私人物品供给一样，公共产品供给也是一个投入产出过程，其中投入包括人力资本和物质耗费两大类。支出预算绩效管理的核心是管控公共产品供给资金的投入产出率。
从总预算角度看，财政支出的资金来源包括税收和非税收入两大类。部门预算资金来源包括财政拨款和非财政拨款两大类。前者包括一般公共预算拨款和政府性基金拨款两类，后者包括事业收入、事业经营收入、其他收入等。产出是指公共产品供给量。政府预算的投入产出率是指产出与投入比，表现为单位产出耗费的资金投入量，支出就是资金投入。投入和产出作为分母和分子，就是把预算和政府职能、政府绩效结合在一起。过去衡量预算绩效所讲的产出和社会效应，其中产出用绝对值来表示，而非用相对值来测算，例如教育投入培养了多少学生是绝对值，耗费了多少钱带来这些产出和效益，没有用相对数来体现，这使人看不出资金使用效率状况，更看不出公共产品质量状况。再如公安部门的产出是破案，带来的社会效益是社会稳定，人民的幸福感和安全感。一个案子值十万元，破案可能花了50万元，也可能花了3万元，讲求投入产出率就是要追求用尽可能少的资金破案。测定投入产出率，要看到一些公共产品和准公共产品供给投入包括了多类资金。但具体衡量支出绩效时，应该只核算财政拨款的投入产出率。因为非财政拨款收入具有强烈的不稳定性。比如教育部门涉及学费收入、科研收入、捐赠收入、资产出租收入等。
归纳起来投入产出率有三个特点：一是投入产出率中的产出与项目支出的产出不一样，这里所说的产出是完整的公共产品，比如教育投入带来多少毕业生。项目支出则不是，大部分项目支出只是提供公共产品的一个零部件，如校舍建设项目，带来的是教育设施，形象地说类似工厂里的场地设施。这也是项目支出和部门整体支出的差别；二是投入产出率不是最高就是最大，公共产品供给质量提升会引起单位公共产品投入产出率下降。比如义务教育质量提升表现为生均经费增长，从而使单位学生投入产出率下降。基本公共服务区域差距具体化就是单位公共产品投入产出率的下降；三是投入产出率真正体现出预算绩效的特点，即：政府绩效与预算的结合。
三、关于支出政策绩效管理
（一）概念和内容
支出政策绩效管理是对支出政策效能的全程控制，内容包括政策制定、政策强度选择和支出结构选择等。
1、政策制定。包括谁有权制定政策、制定程序和方法等内容。就我国预算管理体系来说，制定支出政策的最高权力是各级人大。现实当中，如何有效制定政策，一段时间内一级政府实行扩张性还是紧缩性的支出政策是要解决的核心问题。财政政策不是财政部门的政策，是党和政府的政策，是宏观政策体系当中的首要政策。特别是党的十九届四中全会提出，我国的宏观政策体系是以财政政策和货币政策为主，就业政策、消费政策、产业政策、区域政策协同发力的体系。财政政策被摆在第一位，支出政策是财政政策当中的核心要件。
2、政策强度选择。财政政策的取向是逆周期调节。当前逆周期调节需要扩张支出，强度问题就是支出扩张多少、赤字率多少的问题。政策强度选择要符合总体宏观政策的取向要求。现在预期目标是经济增长率在6%左右水平上，赤字扩张到什么样的程度可以实现这一预期目标是强度选择的基本依据。
3、支出结构选择。支出结构选择指在一定的支出总额中，通过资金配置实现政策强度和目标。具体讲，从公共产品供给结构的角度看，是要解决把资金更多地用在教育、医疗卫生还是农林水上才能够实现预期政策目标的问题。从资金费用类别上看，是把资金更多用在投资性支出上还是更多用在消费、商品和服务购买支出上的问题。
（二）强度衡量指标
衡量支出政策强度可采用赤字率、赤字额增长率、需求贡献率、就业带动率、投资增长贡献率等指标。
赤字率指赤字总额占GDP的比重，赤字额增长率反映各年度的赤字增长情况，涉及赤字规模扩张情况。赤字额增长率比赤字率更能反映政策强度。因为从GDP核算支出法来讲，GDP是当期总需求，赤字率反映一定规模的赤字占总需求的比重，但是这种比例并没有反映出赤字规模扩张的动态性，因之赤字率本身不会有强烈波动，而赤字额增长率波动性强。2009年之后实行新一轮积极财政政策，2009—2019年赤字率都在3%以内，大部分年份在2%左右，期间最低是2012年的1.5%，最高是2016年和2017年，赤字率均为3%，2014年以后赤字率都在2%以上，2018年是2.6%，2019年是2.8%，波动不大。但赤字额增长率的波动幅度较大。2008年之前实行稳健的财政政策，财政收入增长率比较高，赤字规模逐步缩减，2008年的赤字额是两千多亿元，占当年GDP的1.1%，2009年开始实行积极财政政策之后，赤字率达到2.7%，是2008年赤字率的两倍多。而2009年赤字规模放大到9500亿元，是2008年的4倍，显然，财政政策的积极性、赤字增长率显示得更为强烈，敏感度更高。之后赤字规模逐步扩张，2010年赤字规模达到万亿，赤字额增长率大幅度回调，同期赤字率波动幅度不大为2.4%，比2009年下降了0.3个点，而赤字额增长率为5%，还处于正值，表明积极强度还在提升。2012年之后有两个阶段，第一个阶段是2013—2016年，赤字额增长率大幅度超过赤字率增长率，2015—2016年之间赤字额增长率在20%—34%之间，而赤字率是2.3%—3%，强度充分体现在赤字额增长率上。第二个阶段是2017年后，2017年赤字率稳定在3%，而赤字额增长率是9.8%。这表明当赤字规模达到一定水平以后，相应的小幅增长就把赤字率稳定在3%的国际线上，2018年赤字率下调到2.6%，赤字增长率为零，赤字规模不变，2019年赤字率是2.8%，赤字率比上一年增长了0.2个百分点。
至于需求贡献率，笔者倾向于用政府消费支出占最终消费支出的比重，来衡量财政支出扩张对需求的贡献。近年来经济平稳增长，消费的贡献力越来越强，2019年消费对经济增长的贡献率达到69%。可见，衡量财政对经济增长的贡献，应更多看对最终消费的贡献。刺激最终消费是政府支出向经济运行传导拉动效应的主要渠道。从规律性角度看，一个国家的经济增长会有从以投资拉动为主走向以消费拉动为主的过程。20世纪八九十年代我国的投资率比较高，到了2010年以后消费率逐步上升，消费率大幅超出投资率，政府消费支出占最终消费支出的比重也逐步上升。就预算统计制度而言，政府消费支出可采用国家统计局发布的GDP支出法核算数据。但要指出，这一数据包含了一些转移性支出。
就业带动率和投资增长贡献率也是衡量支出政策强度的重要指标。笔者倾向于用固定资产投资的实际到位资金增长率来衡量国家预算对投资的增长贡献。这些年国家预算资金到位增长率超过全社会固定资产实际到位资金增长率，也超过贷款增长率。2012年固定资产投资当中预算到位资金增长率为27%，贷款增长率为11.3%，2015年预算到位资金增长率是7%，贷款增长率为负，2016年预算到位资金增长率是7%，贷款增长率是10.1%，贷款增长率超过了预算的到位资金增长率，2018年预算资金的到位增长率是7.8%，贷款增长率为负数。总体来看，预算到位资金增长率超过贷款增长率。
至于就业带动率，一般公共预算总额带动了多少就业很难找到衡量指标。目前支出经济性分类科目有两类：一类是政府预算支出经济性分类科目，另一类是部门预算支出经济性分类科目。这两种经济性分类科目体系刚刚建立，中央开始按照这一科目体系编制预算，但是还没有在全国范围内开展。目前可以初步测算商品购买服务支出总额、转移性支出总额和工资福利支出总额等，但是政府投资拉动了多少就业不好测算，不可只从项目支出入手来评价就业带动率，有些重大项目带动了多少就业，可以找到比较确切的数字。
（三）支出结构
调整支出结构首先要对支出结构状态的特点形成清晰认识。我国一般公共预算的支出结构特点为大局分散、小局集中。
就大局而言，从支出功能性分类看各类支出占比和增长率都不突出。欧洲、美国、日本等发达经济体，从功能性分类角度来看集中率是比较高的。德国社会保障和医疗加起来占比就达到了45%，年度间波动不大。美国联邦政府财政支出有三个分类：部门分类、功能性分类和经济性分类。从功能性分类角度来看，也是社会保障、国防、医疗卫生的支出占比较高，社会保障支出占预算的20%。其他欧美国家从功能性分类来看，也都有一项支出超过20%。我国功能性分类有24大类，其中有一半以上都在5%—14%之间。以2018年一般公共预算支出决算数为例，占比最高的是教育为14.5%；其次是社会保障和就业为12.2%；第三是农林水为9.5%；四是一般公共服务为8.3%；五是医疗卫生和计划生育7%；最低是地方政府援助其他地区支出为0.2%。从支出增长率来看，总额为8.7%，各类支出增长率普遍在5%—10%之间。一般公共服务11.1%，教育6.5%，外交12.4%，国防8%，公共安全6.8%，科技14.6%，文体4.2%，社保和就业9.4%，卫生和计生7.9%，节能环保10.8%，城乡社区7.4%，农林水11.5%，交通运输5.7%，商业服务业2%，国土海洋-1.4%，最低为粮油物资储备-8.4%。
就小局而言，支出功能性分类中的一些类别占比较高。如高等教育，2018年全国支出4649.88亿元，2018年全国高校为2663所，教育部直属高校仅有76所，但这76所学校财政拨款1136.1亿元，占全国高等教育支出的比重为24.4%，其中清华、北大财政拨款50亿元。再如债务付息支出，债务付息支出在我国被列入一般公共预算支出，是一般公共预算支出中功能性分类的第22类。2018年债务规模扩张比较大，地方一般债付息支出增长30%，债务付息支出总体增长18%。按决算数来说增长较快，结构上来说主要增长的是地方一般债，地方一般债的付息支出（3200亿元）占付息支出总数（7400亿元）的比重较高，为40%以上，属于小局集中。从支出的增长情况看，2010年以后地方债规模逐步扩大，2015年之后规模扩张加速。
支出结构选择是支出政策的一个重要方面。从现在的趋势来看，支出结构选择更加注重解决短板问题，具体来说聚焦三大攻坚战，如注重扶贫和再分配，其主因是中国经济发展到现在，面临的主要矛盾是增长的福利需要更多地惠及所有人，增强全体人民的经济发展获得感。2019年，GDP初步核算已经达到了99万多亿元的水平，人均一万美元，需要财政强化再分配功能。2018年我国财政支出决算数是22万亿元，最低生活保障支出1462亿元，占比不到1%，国内低保人员接近七千万人，显然支出结构有调整空间，有些支出的必要性并不比这方面强，但规模却更大。目前正处于收入增长下滑时期，通过调整支出结构来放大政策效应可说是迫在眉睫。
四、关于部门整体支出绩效管理
（一）分类实施原则
部门整体支出绩效管理指部门和单位的总体绩效管理。由于各部门职能不同，不同部门处在公共产品供给的不同环节，整体支出绩效管理须秉持分类实施原则。有些部门负责某类公共产品的设计和提供全过程，比如教育部门负责教育制度的设计、教育政策的实施、教育设施的建设以及学生的培养。还有一类部门不直接提供公共产品，而是为公共产品供给提供保障条件，比如国家税务总局，预算规模比较大，中央财政拨款有一千多亿元，地方配套资金一千多亿元，这些资金属于政府收入征管成本，用于一般公共预算和社会保险基金预算两本预算收入征管。第三类部门提供准公共产品。比如群团组织。全国总工会属群团组织，不是政府部门，但是维护职工权益具有公共性。从中央来讲，按照机构属性又可把部门分为四类：一是国务院组成部门，如发改委、财政部等部委；二是直属事业单位；三是国务院直管局；四是内部职能机构，如国务院办公厅。这些机构虽都是一级预算单位但职能差异较大，分别提供不同类别公共产品。所以要秉持分类原则，分类实施绩效管理，分类设定绩效目标，每一类可有通用性绩效目标，但必须有个性指标。
（二）纳入绩效管理的资金
部门预算收入为财政拨款、事业收入、其他收入等。有些部门事业收入占比高，个别部门甚至达到80%，其综合预算收入远超财政拨款。如教育部财政拨款1500亿元，事业收入1200亿元，其他收入500多亿元，非财政拨款收入加起来超过财政拨款收入。再如卫计委，财政拨款200多亿元，事业收入1600多亿元，其他收入100多亿元，非财政拨款收入是财政拨款的十倍，其中包括了一些公立医院的收入、科研收入等等。从我国目前情况看，只能先对财政拨款进行绩效管理，之后再考虑扩展到综合预算收入的绩效管理。当前围绕财政拨款设置投入产出率并分析部门支出总额的宏观经济效应。
（三）绩效目标设定
部门整体绩效目标应是所有预算单位目标的汇总。部门整体绩效目标很难具体量化，只能通过各下辖预算单位目标值的汇总来表达，比如教育部的总目标只能泛泛地说是落实国家政策，量化目标值体现在下辖预算单位业绩量值上，如高等院校毕业生数量。预算单位投入产出率应是分别衡量预算单位的单位公共产品耗费。
五、关于财政支出标准
（一）什么是支出标准
现代财政制度是标准科学、讲求绩效、约束有力、规范透明、财力与事权相匹配的制度，绩效管理的核心问题是设定支出标准。完善支出标准体系是绩效管理的基础，支出标准不明确，或者不合理不科学，就无法衡量预算绩效。为此，首先要明确支出标准的定义。一般而言，支出标准被理解为一个资金数值，笔者认为这不全面，实际上也可以是一个实物量数值。因为：支出标准本质上类似于产品质量标准。应该分层次认识支出标准。从公共产品形成过程来看，先有投入后有产出，投入有投入上的标准，产出有产出上的标准。比如公安部门要破案，首先得有人力，多少人合适就是投入类标准；教育也是一样，投入多少人力，需要什么样的校舍，也是投入类标准。
从预算形成过程来看，又分为预算编制、预算执行、预算控制三类标准。编制标准是支出水平的基准线，比如说会议费，分地区综合定额，北京食宿550元一个人就是综合定额标准。执行标准是实际执行数控制线，要以编制标准为依据。控制标准是约束数或说限界值。比如说教育支出占GDP比重4%就是控制标准。无论是转移支付资金、公用经费资金，还是人员经费资金，项目支出标准都是从这三个维度来确定的。具体设计不同部门、不同类别的支出标准是很复杂的事。制定支出标准要充分考虑政府职能和各部门职能特征，具体说就是要分类制定通用标准和专用标准。目前一般公共预算支出中的基本支出中的人员经费采用定员定额方式定标准，公用经费采用物质费用耗费定额方法定标准。这些做法确实行之有效，但今后还要完善。部门预算中的项目支出标准和政府预算中的转移支付项目标准如何定是迫切需要解决的难题。
（二）谁来定标准
很多财政支出基本标准不是财政部门定的。教育部门给了一个大标准——教育支出占GDP的4%，财政只能按此标准配钱，没有决定权；发展养老事业，养老的床位数，每千人多少张床，由发改委、民政部门来定，财政部门也只是负责配钱。这种条件下，财政支出总是处于紧运行状态，20世纪90年代初一般公共预算支出几千亿元，那时候说财政困难，2019年23万多亿元，一个税种的收入，比如国内增值税收入，相当于2000年全部税收，各方面仍然喊困难。可见困难是永恒的，公共资金使用需求无止境。各部门框定“支出标准”基线后财政找资金落实是主要原因。解决这一问题的治本之策是财政部门更多直接参与经济社会发展规划的制定，以收入限界为依据核定各类经济社会发展规划指标值。绩效管理就是要把预算和政府绩效协调起来，通过对预算资源的分析来制定规划，根据资源有限性去安排支出，确定支出政策，选择支出结构，这是以收定支原则的核心。
（三）扩大支出标准制定范围
过去偏重一般公共预算支出标准制定，政府性基金预算和社会保险基金预算支出标准制定相对滞后。今后应扭转这一格局。特别是现在疫情对经济产生了较强冲击，尤其是一季度，今后虽然能有回补性增长，但能回补多少很难说，所以必须要以收定支。支出标准制定范围要扩展到政府性基金预算。政府性基金预算基本上都是项目支出，采用分项编制方式，一个基金一个小预算，各个基金除彩票公益金之外基本上都是建设性项目，如民航发展基金形成各个民航项目、港口建设费用于港口建设、土地出让收入主要用于城市建设等等。这些项目都应建立投入和产出标准。社会保险基金支出在降低企业养老保险缴费率条件下面临严峻的收支矛盾。近年来全社会形成了基本养老支出标准和医疗报销标准上移的惯性思维。这两类标准上移有必要，但如何根据收入状况确定上移节奏和力度是需要重点研究的大问题。今后理应根据保费收入和其他预算调入社会基金预算的资金规模可能性边界来核定社会保险各项支出的基本标准。（作者系 中国财政科学院副院长、中国财政学会绩效管理研究专业委员会会长）