促进苏通跨江融合发展的对策研究
郎彬
（上海海事大学经济管理学院，上海 200000）
摘要：苏通融合发展对长三角一体化具有重要意义。当前苏通融合发展存在产业错位、交通设施完善、人才交流、沪苏通合作等机遇，但同时也面临区域行政壁垒、评价机制落后、利益分配困难、社会保障体系不完善等困境。基于此，本文提出了建立更高一级政府牵头的协调机构、优化对地方的考核机制和财政分配、推动产业深度融合和错位发展、多种方式协调利益分配并建立契约、加快交通运输体系的全方位对接、完善长三角地区的社会保障体系、充分吸取领先地区的内部问题、积极融入长三角一体化进程、提升对外开放水平、联合保护和治理区域生态的对策。
关键词：苏通融合；长三角一体化；对策建议
改革开放以来，苏州依托自身独特的区位优势，接受来自上海的辐射，大量吸引了外资的入驻，并以苏州工业园、昆山经济开发区在内的多个产业园区为支点，不断致力于工业和制造业的创新发展。2019年以来，苏州工业园坚持以创新引领转型升级，以新能源、生物技术和新医药、高端装备制造为代表的高技术、高附加值产业，成为引领苏州经济发展和产业升级的主力。另一方面，南通大力推进重点产业发展，形成了六大主导产业，分别是高端纺织、船舶海工、电子信息三大支柱产业和智能装备、新材料、新能源三大新兴产业。随着沪苏通长江公路大桥、南通新机场、通州湾新出海口等诸多重大交通项目的完成和不断推进，南通作为江苏省未来新的增长点，重要的交通枢纽，显示出巨大的发展前景。
4月8日，苏州南通工作交流会在苏州举行，双方签订了《关于加强苏通跨江融合发展的战略合作协议》。苏通两地位于“一带一路”交汇点，也是长江经济带、长三角一体化的最前沿。苏通跨江融合对于两地的发展、全省的定位乃至长三角一体化的推进都具有重大的创新意义。如何通过苏通跨江融合，共同把区域核心竞争力发挥出来是亟待解决的新问题。
一、苏通融合发展的机遇
（一）产业错位发展，实现优势互补
苏通融合发展与以往苏南模式是有区别的，苏锡常的关系在于竞争，而苏通的关系更倾向于分工合作。一方面，南通的区位要素资源充足，可以满足苏州所需要的大量用地和劳动力，从而减低苏州的生产成本。苏州可以将南通作为其产业梯度转移的承接平台，然后大力发展创新研发，并推进高端制造业的升级。另一方面，苏通的优势互补可以使南通一边拓展与苏州基本无竞争的优势产业，如船舶海工、高端纺织业，一边承接来自苏州的产业转移，大力发展制造业，利用自己的土地、劳动资源和交通基础设施创造更大的价值。
（二）交通设施完善，共享物流便利
苏州建设机场的计划长期被搁置，一直未能拥有自己的机场，极大降低了公共交通的便利度。而南通不仅拥有自己的机场，即将建设的新机场还将成为上海国际航空枢纽的重要组成部分，开通后将融入上海半小时都市圈。随着多条过江通道的建设和完善，使得苏州和南通的交通路网全面融合，苏通的时空距离将进一步缩短，苏州可以进一步利用南通的机场资源来缓解自身的航空需求。除此之外，南通通州湾的海口建设，使南通进一步成为苏中地区的交通枢纽，并可以为苏南企业出海减低成本。
（三）人才培养交流，促成文化合作
对于城市来说，最宝贵的是人才。一直以来，南通人口输出量占总人口多，人才流失严重。面对苏通融合，南通的机遇就在于学习苏州的精英思维和移民文化，改变传统的创业生态，打破小镇思维，减少人才流失。苏州和南通都非常重视教育，南通的基础教育很强，大学教育资源则比较匮乏。苏州的大学教育资源比南通丰富，但对比其他一线城市还是相对匮乏的。未来双方在教育方面加强交流合作，有利于共同提升教育水平，促进教育改革和产学研的深度融合。另外，在苏通跨江融合的大背景下，两地在公共文化建设、文化产业发展、文旅市场开拓等方面加强交流与合作，助力打造自身特色，有利于增强城市的新引力，以文化产业带动旅游新活力。
（四）构筑沪苏通“金三角”，实现1+1+1>3
长三角一体化发展是苏州和南通发展的黄金机遇。在长三角一体化进程中，沪苏通三城不仅在产业结构上呈梯度分布，而且在产业发展上也具有较强的互补性。很多企业将总部和研发中心设在上海，而将生产基地设在苏州和南通，在区域的细化分工中提高了资源的配置效率并享受来自政府的政策支持。苏州由于地处苏南、与上海紧密相通而得地利之便，分享了来自上海改革开放和浦东开发的众多开放红利的外溢。南通则受制于长江，分享红利渠道不畅。随着苏通跨江融合的推进，沪苏通长江公路大桥的开通，南通可以获得承接上海非核心城市功能、苏州产业转移的机会。对于苏州而言，加强与上海、南通的联通、联手、联合，是推进自身科技创新，促进产业升级、进行城市功能转型的关键。未来，沪苏通产业、港口、都市圈的协同规划上有巨大的合作空间。
二、苏通融合发展的困境
（一）区域存在行政壁垒，缺少有效的城市群综合发展协调组织
苏州和南通之间存在行政壁垒，两地政府在制定发展规划和政策文件时，为了谋求本地经济社会的发展目标，有时会做出与整体区域发展不协调的决定。一些地方保护主义的政策，不仅会增加整体区域间经济流通的各项成本，还会破坏双方的合作。联席会议虽然能加强双方的联系与沟通，但是也具有无法避免的弱点：不具有强制力，实施进展缓慢等。可以说，苏通合作过程中没有一个兼顾区域利益、着眼全局的组织，当面临冲突时也不存在一个客观的协调组织。
（二）评价机制比较落后，难以定义融合发展的相关指标
苏州和南通的政府有各自的财政、税收方面的指标，还要完成本市的GDP增长目标，势必会限制两地之间的要素流动，出现违反联盟约定的行为。因此，只有减少双方为了保证各自指标达成而违反约定的做法，才能从根本推进双方的融合发展。当前，政府想将融合发展、一体化贡献的指标纳入对地方的考核机制中，却难以对相关的指标进行定义。
（三）利益分配困难，无法界定单方面破坏融合的行为
当苏州和南通共同推进一个项目的建设时，需要付出大量的时间成本，这种成本是难以衡量的。项目完成时的利益分配也需要不断地商讨协调才能确定，双方贡献的定量问题是一大难题。整个问题可以看做是无限循环的合作博弈，在这种状态下，虽然大家都清楚只从自己的利益最大化角度行动是难以发挥长远来看的最大经济效益，却不免出现“搭便车”、破坏合作的行为。
（四）社会保障体系不完善，影响统一大市场的形成
由于社会保障体系不健全，影响了两地要素市场的发育，不利于资金、人才、技术的流动。不同城市间，如：在公共服务领域，如交通卡只能在本地使用，在不同地区没有建立挂钩和转换的机制；在医疗保障领域，医保卡未全国通网，大量医院仍在使用就诊卡就医，且就诊信息不能直接共享，造成了大量的不便和浪费；在教育领域，还存在学生外地读书和高考手续较复杂的问题。
三、加快推进苏通融合发展的对策
（一）建立更高一级政府牵头的协调机构
法兰克福都市圈的经验是，城市规划时要兼顾国家和区域的利益，最大限度体现多数公民的意志。东京都市圈的经验是，要建立完备的法律，设置统筹中央和地方、促成区域协调的规划机构。针对苏通融合存在行政壁垒，缺少有效的城市群综合发展协调组织这个问题，参考国际经验，应该采用以下措施来解决;
1.建立城市群综合发展协调组织。组织满足三个基本要求：一是由政府牵头的，具有法律效力；二是具有一定的财权、决策权和执行权；三是机构是常设的，机构人员是相关专业人才。
2.建立城市群协调发展平衡基金。主要为基础设施建设、产业优化、环境保护、资源分配等城市群协调项目等提供资金支持，促进长三角一体化进程顺利展开。
（二）优化对地方的考核机制和财政分配
传统唯GDP考核的机制已不符合一体化的发展要求，创建各级政府新的考核机制应将一体化贡献、对周围城市的辐射作用、双方互评以及第三方区域合作监督等因素考虑其中。财政分配应该倾向更多地鼓励城市发展自身特色产业或根据自身需求精准定位，避免产业同质化激烈竞争或盲目地追求不适合当地发展的新领域。
（三）推动产业深度融合、错位发展
苏州和南通之间的融合需要找准各自的定位，才能在长三角产业价值链中占到一席之地。分产业来看，2019年苏州第一、二、三产业增加值分别占地区生产总值比重的1.02%、47.46%和51.51%，南通第一、二、三产业增加值分别占地区生产总值比重的4.6%、49%、46.4%。作为制造业重镇的苏通，在双方的融合的过程中，苏州更应强化创新能力建设，转移低端制造业以节约成本，重点支持新一代电子信息产业、高端装备制造业、新材料、新能源、软件和集成电路、生物医药产业的发展；南通更应吸引苏州优质资源的外溢，根据自身需求精准对接，在产业培育、园区发展和创业环境等方面融入苏南板块，同时加快发展船舶海工产业，做大高端纺织的特色产业。
（四）利用多种方式协调利益分配，并建立相关契约
市场经济活动的开展、地区之间的融合发展离不开利益的驱动。利益分配应秉持互惠互利、协商让利、风险补偿的基本原则，协调过程中应充分发挥第三方中介机构的作用。双方在建立契约同时以法律的形式确定下来，契约中应包含投资比例和途径、利益分配具体方式、单方面破坏融合行为的界定等。在合作工程中，除特殊情况外，双方严格按契约执行，若出现单方面破坏融合行为便会启动相应的惩罚机制，如：罚款，并将款项作为下一步合作的补偿资金。
（五）加快交通运输体系的全方位对接
交通运输作为长三角城市联结的载体，为保障长三角区域一体化战略的实施提供了有力的支撑，应作为苏通融合的先行领域。随着多条过江通道、南通新机场、江海快线的完善和建设，南通与苏州的交通网络将全面融合。接下来苏通应从水、陆、空三点全面推进交通运输一体化进程，建立密集、高效的城市综合交通运输网络。港口建设方面，作为南通要素最充足、发展潜力最大的区域，通州湾可以满足苏州大用地量、大吞吐量、大建设量的支撑，南通可利用和苏州的合作，学习“三大法宝”的经验，与苏州联手开发通州湾，分担上海港的压力，建设新出海口，并将通州湾打造成全球维修中心、产品支持中心和商务服务中心，进而带动周边经济全面发展。另外，双方应以交通互联为契机，找准自己的城市功能定位，推进港口、产业、城市良性互动，共同打造上海大都市圈。
（六）完善长三角地区的社会保障体系
为了促进资金、人才、技术的流动，必须完善苏通的社会保障体系。在公共服务、医疗保障、教育等领域，促进信息和资源的共享，推进城市建设的一体化。与此同时，人才是不可或缺的资源，将促进资金流、信息流、劳动力等要素流动更加有效，为一体化发展不断注入新活力，因此区域人才一体化的建设也要提上日程。
（七）充分吸取领先地区的内部问题
苏通一体化进程的发展，要吸取其他地区一体化发展过程中出现问题的教训，及时规避，取长补短，为自身发展少走弯路。例如，粤港澳区域经济一体化过程中，出现了环境污染，人工成本增加，供需矛盾等问题；京津冀一体化过程中，出现了发展极度不平衡等问题。在苏通融合过程中要及时制定相应政策，吸取经验教训，因时制宜，因地制宜，保证地区充分发展。
（八）融入长三角一体化进程中，提升对外开放
当前国际国内的形势发生了很大的变化，外部环境不稳定不确定因素增多，苏通只有将自己的发展计划融入到国家的发展战略大背景下，才能更好地实现自身的稳定发展。苏通两地应将更加积极地融入长三角一体化的进程中，坚持内外开放的结合，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键点。对内培育并壮大国内市场，刺激并鼓励民营经济的发展，给予本土企业发展机会，不断扩大内需来吸引国外要素投入；对外与国际接轨，参与国际竞争，学习国外的先进技术和经验，以此提高自身的竞争力。当前长三角地区服务业的对外开放程度略有不足，苏通地区在长三角一体化的过程中必须放宽对外资的准入规定，减少境内外市场规则差异，完善相关配套设施并加强与境外国家在金融服务业、教育等领域的合作。
（九）区域生态的联合保护和治理
在苏通融合的进程中，两地首先应坚持绿色发展的原则，在保护生态环境的同时大力发展生态旅游等产业，联手打造绿色高质量的产业项目来促进双方经济的转型升级，形成发展经济和保护生态相互促进的良性循环；其次，苏通的生态保护必须做到打破行政的界限，建立跨行政区域的一体化环保体系。对于不符合排污指标的项目要做到坚决取缔，对于积极承担环境责任的项目进行奖励；最后，两地要协同推进水资源保护、水污染防治和水生态修复，共抓长江大保护。苏通要促进环境信息资源的互通共享，争取成为长三角生态一体化的新典范。
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